Skutki zmian w PIT dla budżetów gmin, miast, powiatów i województw

ANALIZY SAMORZĄDOWE

Zapowiedziana w „Polskim Ładzie” zmiana konstrukcji PIT, obejmująca podwyższenie kwoty wolnej od podatku oraz zniesienie odpisu od podatku zasadniczej części składki na Narodowy Fundusz Zdrowia, znacząco obniży dochody samorządów z udziałów we wpływach z PIT. Niepokój samorządów budzi zarówno skala ubytku dochodów, jak i proponowana forma rekompensaty.

Oszacowanie skutków projektowanych zmian w układzie danin publicznych dla budżetów JST wymagałoby dostępu do szczegółowych danych dotyczących rozkładu wysokości dochodów podatników. Możemy wyłącznie opierać się na wielkościach podanych przez Ministerstwo Finansów, które wskazało, że w wyniku zaplanowanej operacji wpływy z PIT zmniejszą się o ok. 20-22 mld zł, co oznacza, że łączne dochody jednostek samorządu terytorialnego z tego źródła zmniejszą się w skali roku o ok. 10-11 mld zł, czyli nawet o 1/5 ich wysokości w 2020 r.

Nie znamy metody szacowania; czy oparto je już na danych za rok 2020, czy też – niewątpliwie pełniej opracowanych – danych za 2019 r. Przede wszystkim zaś niewiadoma dotyczy tego, czy jest to szacunek „w warunkach” roku 2019 lub 2020 i podana kwota byłaby efektem działania nowych zasad w tym właśnie konkretnym roku, czy też uwzględnia spodziewany poziom dochodów podatników w 2022 r., wyższy niż w latach, dla których dysponujemy danymi.
Wielkość łącznego ubytku dochodów samorządów będzie rosła w kolejnych latach, wraz ze spodziewanym wzrostem dochodów podlegających opodatkowaniu PIT, szczególnie ważnym w przedziale do 30 tys. zł (podatnicy będą uzyskiwali efektywne zwolnienie od podatku od większych kwot).
Mówimy tutaj o ubytku w stosunku do potencjalnych wpływów podatkowych, jakie by uzyskano w kolejnych latach wskutek działania dzisiejszych przepisów. Przy stałym wzroście dochodów podlegających opodatkowaniu należy się natomiast generalnie spodziewać także coraz większych wpływów z PIT w stosunku do lat ubiegłych. W przypadku największego do tej pory okrojenia dochodów JST z udziałów z wpływów z PIT, czyli zmian stawek podatkowych od 2009 r., poziom łącznych dochodów samorządów z tego źródła z 2008 r. został przekroczony nominalnie w 2011 r., a realnie – w 2014 r.
Kwestią złożoną jest odpowiedź na pytanie o rozkład negatywnych konsekwencji zamierzonych zmian w PIT na poszczególne jednostki samorządowe. Oczywiście będą one bardziej znaczące dla tych samorządów, których dochody w większym stopniu opierają się na tym źródle. Przede wszystkim dla miast na prawach powiatu, które uzyskują udziały gminne (w tym roku 38,23%; wielkość stopniowo wzrasta do ostatecznego pułapu 39,34%) i powiatowe (10,25%). Stosunkowo małe znaczenie ubytek dochodów z PIT będzie miał dla samorządów województw, których udział we wpływach podatkowych wynosi 1,6%, chociaż w przypadku woj. mazowieckiego będzie on zauważalny (70-80 mln zł).

RÓWNY UBYTEK DOCHODÓW W OKRESIE PRZEJŚCIOWYM

Udziały w PIT nie są przekazywane poszczególnym jednostkom samorządowym na podstawie wysokości bieżących wpływów od podatników będących jej mieszkańcami.
Dla każdej z nich ustalony jest na dany rok ułamek udziału we wpływach z PIT w skali kraju (dokładniej: we wpływach z podatku płaconego według skali podatkowej i podatku płaconego od działalności gospodarczej według stawki 19%, bez podatku ryczałtowego, który jest w całości dochodem budżetu państwa i bez karty podatkowej, z której wpływy są w całości dochodem gmin). Ułamek odpowiada udziałowi, jaki podatek należny od jej mieszkańców za rok wcześniejszy o dwa lata stanowił w podatku należnym od wszystkich podatników skali kraju w tym roku, przemnożonemu przez ułamek udziału we wpływach z PIT poszczególnych rodzajów samorządu, tj. gmin, powiatów i województw (art. 9 ustawy z 13 listopada 2003 r.; Dz.U. z 2021 r. poz. 38, 694).
W 2022 r. podstawą podziału wpływów z PIT pomiędzy jednostki samorządowe będą relacje dotyczące roku 2020. Zapowiadane zmiany podatkowe zmniejszą więc ogólną kwotę wpływów, nie wpłyną natomiast na ich podział. W efekcie dochody poszczególnych JST z tego źródła zmniejszą się jednolicie procentowo w stosunku do wielkości, jakie osiągnęłyby bez wprowadzanych od 2022 r. zmian. Dopiero w trzecim roku działania nowych zasad, tj. w 2024 r., wysokość przekazywanych JST kwot zacznie odbijać zróżnicowanie wpływu, jakie wywarły one (od 2022 r.) na wysokość podatków płaconych przez ich mieszkańców.
Teoretycznie możliwe jest oszacowanie przyszłorocznego ubytku dochodów każdej pojedynczej jednostki samorządowej w 2022 r. poprzez przemnożenie ogólnej kwoty zmniejszenia wpływów z PIT (20-22 mld zł) przez właściwy dla tej jednostki ułamek udziału w ogólnokrajowych wpływach z tego podatku (w przypadku miast na prawach powiatu osobno ułamek gminny i ułamek powiatowy).
Informację o wysokości tych ułamków na następny rok JST otrzymują z Ministerstwa Finansów poprzedniego roku jesienią (ponieważ dotyczą podatku należnego, można je obliczyć po ostatecznym rocznym rozliczeniu podatku za rok ubiegły). W tej chwili nie znamy więc dokładnego podziału przyszłorocznego PIT. Pojawiające się szacunki dla poszczególnych jednostek oparte mogą być jedynie na danych nie całkiem aktualnych: albo na realnych dochodach z PIT w 2020 r. (wpływy podatkowe dzielone pomiędzy JST na podstawie podatku należnego za 2018 r.), albo na podstawie ułamków udziału we wpływach podatkowych na rok 2021 (obliczonych na podstawie podatku należnego za 2019 r.).
Wysokość udziałów poszczególnych JST w podatku należnym za 2020 r., która wyznaczy ich dochody z tego źródła w 2022 r., mogła ulec zmianie w stosunku do lat ubiegłych. Zawsze możliwe jest wystąpienia zmian gospodarczych o charakterze lokalnym, mogących skutkować zmianą poziomu dochodów podatników z danego obszaru. Można się spodziewać ponadto pewnych przesunięć o charakterze systemowym.
W 2019 r. wprowadzono zmiany w PIT, które – według szacunków rządowych – miały zmniejszyć łączne dochody JST o ok. 6 mld rocznie. Weszły one w życie już w trakcie 2019 r., ale obowiązywały jedynie przez część roku podatkowego. Przez cały rok podatkowy obowiązywały dopiero w 2020 r.
Zmiany te prawdopodobnie w większym stopniu obciążyły dochody tych samorządów, w których przeważają podatnicy o relatywnie niższych dochodach (np. podwyższenie w trakcie 2019 r. pracowniczego ryczałtu kosztów uzyskania przychodów bardziej obniża procentowo podatek należny przy niższych dochodach).
Wydaje się to potwierdzać relatywny wzrost udziału miast na prawach powiatu w całości wpływów z PIT. Na poziomie powiatowym w 2020 r. (na podstawie podatku należnego za 2018 r.) otrzymywały 45,3% ogólnej kwoty dla powiatów. W pierwszym kwartale 2021 r. (na podstawie podatku należnego za 2019 r.) było to już 47,0%.
Równocześnie jednak spadek (nieznaczny) dochodów z udziałów we wpływach z CIT w 2020 r. w miastach na prawach powiatu przy niewielkim wzroście dochodów z tego źródła w gminach i powiatach skłania do przypuszczenia, że także należny PIT mógł w miastach relatywnie spaść w kryzysowym roku, co odbiłoby się w niższym ich udziale we wpływach w 2022 r.

PARADOKSALNE DZIAŁANIE SYSTEMU WYRÓWNAWCZEGO

Nie tylko podział wpływów z PIT, ale także transfery wyrównawcze wyznaczone są stosunkami dochodowymi sprzed dwóch lat. Oznacza to, że w 2022 r. wysokość subwencji wyrównawczej dla poszczególnych jednostek naliczona będzie w relacji do wysokości dochodów podatkowych (w przeliczeniu na mieszkańca kraju) z 2020 r. Duża skala obniżenia dochodów z PIT może sprawić, że cel wyrównawczy będzie ustawiony zbyt wysoko – w sytuacji, w której średnie dochody podatkowe na jednego mieszkańca kraju w 2022 r. będą niższe niż w 2020 r. Grozi to przede wszystkim na poziomie powiatowym, gdzie udziały we wpływach z PIT są odpowiedzialne za dziewięćdziesiąt kilka procent ogółu dochodów podatkowych.
Generalnie, przez pierwsze dwa lata jednostki samorządowe o niskich dochodach z PIT będą w relatywnie lepszej sytuacji. Ubytek w dochodach z tego źródła ma dla nich mniejsze znaczenie (stanowi mniejszy procent dochodów ogółem) niż analogiczny procentowo ubytek dochodów jednostek o wysokich dochodach z PIT. Równocześnie będą one otrzymywały niezmienioną subwencję wyrównawczą.
Na drugim krańcu skali dochodów podatkowych niezmienione wpłaty na „janosikowe” będą obciążały zmniejszone dochody. Znowu najsilniej skutki będą odczuwane na poziomie powiatowym, co dotyczy także powiatowych dochodów miast na prawach powiatu.
Sytuacja może ulec zauważalnej zmianie w 2024 r. Udziały w PIT będą po raz pierwszy dzielone pomiędzy JST na podstawie wysokości podatku należnego od ich mieszkańców płaconego według nowych reguł (tj. za 2022 r.).
Nie jest właściwie możliwe przeprowadzenie dokładnej analizy takiego ostatecznego rozkładu ubytków w dochodach z PIT za trzy lata. Można jednak zwrócić uwagę, że należy się spodziewać, iż zmiany generalnie obniżające podatek dla podatników o niskich dochodach i podwyższające go dla podatników o wysokich dochodach, będą skutkowały większą utratą potencjalnych wpływów podatkowych w JST o już niskich dochodach podatkowych (z większym udziałem podatników o niskich dochodach i mniejszym udziałem podatników o wysokich dochodach).
Dodatkowo przez kolejne dwa lata to na niekorzyść tych jednostek będzie działało ustalanie subwencji wyrównawczej na podstawie relacji dochodowej sprzed dwóch lat. Dopiero w piątym roku działania nowych reguł (2026) dopasują się do siebie skutki finansowe zmiany w PIT i naliczanie wysokości subwencji wyrównawczej. Tę ostatnią można ocenić jako nadmiernie korzystną przez pierwsze dwa lata (jednostki otrzymujące ją mogą przeskoczyć w hierarchii dochodowej jednostki uzyskujące wyższe dochody podatkowe, nieco ponad średnią). Natomiast można uważać, że w następnych dwóch latach subwencja będzie w niedostateczny sposób wyrównywała dochody uboższych jednostek.

SUBWENCJA INWESTYCYJNA BUDZI OBAWY

Sporą nowością jest ogłoszenie zamiaru jakiegokolwiek rekompensowania samorządom ubytku dochodów spowodowanego obniżeniem obciążeń podatkowych. Nie towarzyszyło ono do tej pory nawet największym zmianom. Nie mamy dostępu do danych, które umożliwiłyby np. policzenie dzisiejszych skutków obniżenia stawek podatkowych od 2009 r. Warto sobie uzmysłowić, że wynoszą one co najmniej górne kilkanaście lub nawet około dwudziestu miliardów złotych rocznie.
Sama subwencja inwestycyjna lub rozwojowa (takiego określenia także używa „Polski Ład”) pozostaje wielką niewiadomą. Jej nazwa sugeruje, że będzie mogła być wykorzystywana dowolnie, ale jedynie na wydatki inwestycyjne. Sam ten fakt budzi sprzeciw samorządów, gdyż miałaby ona rekompensować ubytek dochodów o statusie dochodów bieżących, traktowanych jako własne, a więc wydawanych swobodnymi decyzjami samorządów.
Ubytek tego rodzaju dochodów znacząco obniży nadwyżki operacyjne, już pomniejszone w 2020 r. z powodu kryzysu i szybszego wzrostu kosztów wykonywania zadań niż dochodów bieżących (zwłaszcza w miastach na prawach powiatu i gminach miejskich).
W wyniku obniżenia dochodów bieżących, znacząca część JST może mieć wręcz kłopoty ze zrównoważeniem części operacyjnej budżetu (tj. ze sfinansowaniem wydatków bieżących dochodami bieżącymi). W jeszcze liczniejszych może wystąpić tzw. deficyt operacyjny netto, tj. po uwzględnieniu obciążenia nadwyżki operacyjnej spłatą zadłużenia.
Możemy mieć do czynienia z paradoksalną sytuacją. Z jednej strony, duża dostępność środków na inwestycje (oprócz subwencji inwestycyjnej rozmaite źródła dotacji ze środków krajowych i europejskich). Z drugiej jednak strony, kłopoty ze sfinansowaniem na dzisiejszym poziomie podstawowej działalności samorządów, co może wręcz prowadzić do konieczności wprowadzenia oszczędności pogarszających jakość usług publicznych (typu: zwiększenie liczebności oddziałów szkolnych, zmniejszenie liczby kursów autobusów czy tramwajów).
Niewiadomą pozostaje wymiar finansowy nowej subwencji – czy rzeczywiście w pełni będzie rekompensowała ubytki dochodów. Nie wiadomo, w jaki sposób będzie ona dzielona pomiędzy JST. Ze strony rządowej padło jedynie zapewnienie, że za pomocą algorytmu, a nie arbitralnych decyzji. Algorytmu – ani nawet jego założeń – jednak nie ujawniono.
Można się więc obawiać, że podobnie jak w przypadku Funduszu Inicjatyw Lokalnych, rząd ulegnie pokusie obciążenia go jakimś celem dodatkowym ponad rekompensatę utraconych dochodów. Tak stało się w przypadku RFIL, którego pierwsza transza została także podzielona algorytmem, jednak obciążonym celem wyrównawczym. W efekcie najniższe relatywnie wsparcie uzyskały samorządy, które najbardziej ucierpiały wskutek kryzysu.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa