Samorząd terytorialny a mecenat państwa w zakresie działalności kulturalnej
ANALIZY SAMORZĄDOWE
KULTURA A PAŃSTWO
Kultura to dziedzina życia społecznego, która – rzecz, ujmując ogólnie – mocno zróżnicowana, z trudem daje się zinstytucjonalizować. Nie da się przecież zarządzić stworzenia arcydzieła literackiego ani też wybitnego dzieła filmowego; żadnemu też aktowi twórczemu nie przybywa wartości i splendoru tylko dlatego, że podoba się takiej lub innej władzy. Z drugiej, jednak strony nie sposób pominąć faktów z przeszłości, że niejedno dzieło powstało tylko dlatego, że twórca znalazł się pod opieką szczodrego mecenata. Dlatego też, podobnie jak inne zjawiska społeczne, kultura podlega silnym, często skrajnym emocjom, a co za tym idzie naciskom; bywa wykorzystywana i manipulowana, wynoszona i degradowana, zapominana i promowa, a wszystko pod czujnym okiem tych, którzy w danym momencie historycznym dysponują i możliwościami prawnymi, a co najważniejsze, środkami finansowymi. Im większa niezależność twórczej myśli, tym większa ochota, ze strony władzy, jej kontroli; im większe znaczenie i pozycja twórcy, tym silniejsza potrzeba jego pozyskania. W zależności więc od opcji politycznych twórcy kultury bywają traktowani przychylnie lub mniej przychylnie, a czasami wręcz wrogo, a co najważniejsze otrzymują wsparcie, albo tego wsparcia są pozbawiani. Także i jednostki samorządu terytorialnego nie są wolne od tych negatywnych czynników, w których mecenat państwa w jednych widzi swoich, w innych zaś obcych. Nie należy też zapominać, że wsparcie i promocja kultury, ma też na celu stworzenie warunków upowszechniania kultury, poszerzenia sfery jej odbiorców, zawędrowania tam, gdzie ona dotychczas nie występowała, albo występowała w stopniu nieodpowiadającym potrzebom. Warto więc przyjrzeć się relacjom między samorządem terytorialnym, jego instytucjom kultury, które chociaż funkcjonując na poziomie lokalnym ich oddziaływanie ma wymiar szerszy niż wynikałoby to z podporządkowania organizacyjnego, a mecenatem państwa jako instytucjonalnej formy wsparcia i promocji kultury.
MECENAT PAŃSTWA
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U z 2020 r. poz. 194: dalej – ustawa) państwo sprawuje mecenat nad działalnością kulturalną polegający na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych, a także opieki nad zabytkami i ochrony dziedzictwa narodowego w Rzeczypospolitej Polskiej i za granicą. Przepis ten w formie dość ogólnej, nieprecyzyjnej, wskazuje na zakres mecenatu, określając go jako wspieranie i promowanie. Należy też przyjąć, że pod pojęciem wsparcie i promowanie można i należy rozumieć każdą formę, którą nawet w sposób nieścisły możemy identyfikować i utożsamiać jako pomoc. To z kolei stwarza dowolność interpretacyjną stąd też spory czy dana działalność kulturalna zasługuje, czy też nie zasługuje na wsparcie ze środków publicznych, których dysponentem jest minister ds. kultury i dziedzictwa narodowego. Należy jednak zaznaczyć, że ustawa nie jest jedynym aktem prawnym, który reguluje kwestię wsparcia i promocji. Otóż szczegółowe regulacje dotyczące różnych form dotacji w zakresie objętym mecenatu państwa zostały określone w innych aktach prawnych tj.: rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury, na które jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje, oraz sposobu i trybu przyznawania tych dotacji (Dz.U z 2012 r. poz. 737) oraz rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, udzielania dotacji celowej na zadania nim objęte oraz udzielania dofinansowań podmiotom prowadzącym działalność w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2374 i 2020 r. poz. 1602 oraz 2021 r. poz. 721).
FORMY WSPARCIA (DOTACJE) DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W SFERZE KULTURY
Rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2012 r., określa w sposób ścisły zakres przedmiotowy dotacji udzielanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Inaczej mówiąc jednostki samorządu terytorialnego nie mogą liczyć na wsparcie finansowe w ramach tego rozporządzenia, jeśli zadanie nie mieści się w zakresie wskazanym w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia dotacje z budżetu państwa w dziedzinie kultury mogą został przyznane w zakresie: zachowania, waloryzacji i ochrony dziedzictwa kulturowego oraz budowy i modernizacji infrastruktury kulturalnej, w tym obiektów publicznych, w których prowadzona jest działalność kulturalna. Nie sposób nie zauważyć, że zakres objęty dotacją jest bardzo zawężony. Warto jednak podnieść, że zakres przedmiotowy dotacji, o których mowa w omawianym rozporządzeniu, dotyczy tylko i wyłącznie jednostek samorządu terytorialnego, a więc gmin, powiatów i samorządowych województw. Wynika to z tego, że w ramach tego rodzaju wsparcia ma być realizowana materialna strona kultury (infrastruktura), za którą najczęściej odpowiadają jednostki samorządu terytorialnego. Wszak to w gestii władz jednostek samorządu terytorialnego znajduje się większość teatrów, filharmonii, domów kultury czy muzeów.
Samorządowe instytucje kultury mogą ubiegać się także o dotacje, jako odrębne podmioty. Otóż działalność instytucjonalna w sferze szeroko rozumianej kultury prowadzona na podstawie przepisów ustawy może być realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowych instytucji kultury. Zgodnie z art. 9 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Ustawodawca z jednej strony dał samorządom możliwość tworzenia takich instytucji, z drugiej strony zobowiązał ich do tego, aby działalność ta, miała charakter podstawowy. Nie można mianowicie zapominać, że dla jednostek samorządu terytorialnego działalność w sferze kultury, to zadanie własne o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 3 ustawy instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje celowe na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szczegółowy zakres zadań objętych dotacją i sama procedura związana z jej udzielaniem regulowana jest przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, udzielania dotacji celowej na zadania nim objęte oraz udzielania dofinansowań podmiotom prowadzącym działalność w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2374 i 2020 r. poz. 1602 oraz 2021 r. poz. 721).
Analiza obowiązujących przepisów wskazuje, że ustawodawca przewidział dwie ścieżki pozyskiwania dotacji z budżetu państwa: pierwsza realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego (wnioskodawca), których zakres objęty dotacją jest wąski i niejako ściśle przez rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2012 r. określony oraz druga, realizowana m.in.: przez samorządowe instytucje kultury, występujące samodzielnie, a więc niezależnie od jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2018 r.
Podsumowanie
Działalność dotacyjną w 2021 r. realizowana była w ramach 25 programów, których charakter samo Ministerstwo Kultury […] tak zwięźle określiło: „Programy […] mają na celu dofinansowanie zadań z zakresu kultury o charakterze projektowym, z wyłączeniem stałej działalności kulturalnej podmiotów. Skierowane są do instytucji kultury, organizacji pozarządowych, instytucji filmowych, szkół i uczelni wyższych, jednostek samorządu terytorialnego, podmiotów gospodarczych, kościołów i związków wyznaniowych oraz ich osób prawnych”.
Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy
