Jeżeli w uchwale dot. dotacji dla klubów sportowych rada miejska nie wyłączyła klubów zawodowych, to jej projekt należy zgłosić do UOKiK

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH

Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 2 marca 2021 r., nr VII/499/2021

Uchwała, określająca zasady dotowania działających na terenie gminy klubów sportowych, powinna określać maksymalną wysokość dotacji, o którą kluby sportowe mogą się ubiegać.Jej projekt należy też zgłosić Prezesowi UOKiK, jeżeli z możliwości ubiegania się o dotacje nie wyłączono klubów zawodowych, działających w formie spółek: akcyjnej bądź z o.o.

Tak wynika z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, stwierdzającej nieważność uchwały rady miejskiej w sprawie warunków, w tym organizacyjnych i trybu finansowania zadań z zakresu rozwoju sportu na terenie gminy.
Rada miejska postanowiła określić uchwałą zasady wspierania sportu. Cel publiczny określono w § 2 uchwały. Realizacja ustalonego celu publicznego, zgodnie z postanowieniami § 2 uchwały nastąpiłaby poprzez udzielanie dotacji kubom sportowym, działającym na obszarze gminy. Zgodnie z § 5 uchwały, decyzję w sprawie przyznania dotacji oraz jej wysokości podejmuje burmistrz miasta i gminy, w ramach środków zaplanowanych na ten cel w budżecie gminy, po zapoznaniu się z protokołem oceny wniosków sporządzonym przez komisję ds. oceny ofert. W § 7 ust. 1 uchwały, organ stanowiący przyznał burmistrzowi miasta i gminy kompetencje do przyznania dotacji oraz określenia jej wysokości.
Badając tę uchwałę Kolegium RIO w Rzeszowie stwierdziło następujące uchybienia: projekt uchwały nie został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów; w treści uchwały nie została określona maksymalna wysokość dotacji, która może zostać przyznana przez burmistrza miasta i gminy.
Jak wyjaśniło Kolegium RIO w Rzeszowie, nieokreślenie przez organ stanowiący w podjętej uchwale wysokości dotacji możliwej do uzyskania przez ubiegające się podmioty i pozostawienie dowolności w tym zakresie po stronie organu wykonawczego gminy, nie znajduje uzasadnienia w regulacjach ustawowych. Ustawa o sporcie stanowi bowiem, iż warunki i tryb finansowania zadania własnego, jakim jest między innymi tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu, stanowi kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który może dokonywać tego w drodze uchwały. Stanowisko takie zostało również wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 10 maja 2018 r. (sygn. akt ISA/Rz266/18). Sąd wskazał w nim, że uchwała regulująca zasady udzielania dotacji konkretnym beneficjentom określa warunki ubiegania się o nie, wśród których mieści się również sprecyzowana wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się dany podmiot.
Rzeszowska Izba wskazała także, że uchwała nie została zgłoszona do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, zawodowe kluby piłkarskie traktowane są jak przedsiębiorstwa, a zatem wsparcie dla tych przedsiębiorstw może stanowić pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Aby jednak ustalić, czy w danej sprawie udzielona została pomoc publiczna, trzeba oceniać każdy przypadek indywidualnie. Zdaniem Komisji Europejskiej profesjonalne kluby sportowe, które dokonują czynności gospodarczych, takich jak transfery zawodników, zawieranie umów sponsorskich lub reklamowych, czy sprzedaż gadżetów klubowych, są traktowane jako przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów dotyczących konkurencji zawartych w TFUE. W przypadku lokalnych amatorskich klubów sportowych z praktyki decyzyjnej Komisji Europejskiej wynika, iż w większości krajów europejskich działają one dzięki pomocy, głównie ze środków samorządów lokalnych. Sportowy, społeczny i rekreacyjny wymiar amatorskich klubów sportowych sprawiają, że są one ważne dla władz publicznych, które dostrzegają rolę sportu w promowaniu integracji zdrowego trybu życia. Jako że kluby te, co do zasady nie prowadzą działalności gospodarczej, w przeciwieństwie do zawodowych klubów sportowych, otrzymane przez nie wsparcie ze środków publicznych nie jest objęte zasadami udzielania pomocy publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o sporcie, w skład ligi zawodowej w grach zespołowych wchodzą wyłącznie kluby sportowe, działające jako spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała nie wyłącza z kręgu podmiotów ubiegających się o dotację zawodowych klubów sportowych, wymagała zgłoszenia do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

SPIS TREŚCI

Wójt nie może wprowadzić okresowego zakazu amatorskiego połowu ryb

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2020 r., nr WNP-P.4131.6.2020.PC

Organ wykonawczy gminy nie może – z powołaniem się na przepisy ustawy o samorządzie gminnym – wprowadzić okresowego zakazu wędkowania. Takie uprawnienia przysługują wyłącznie zarządowi województwa i na podstawie przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym.

Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, stwierdzającego nieważność zarządzenia wójta gminy w sprawie okresowego zakazu wędkowania na zbiornikach wodnych administrowanych przez gminę. W § 1 przedmiotowego zarządzenia wójt gminy wprowadził „zakaz amatorskiego połowu ryb w zbiornikach wodnych zlokalizowanych w miejscowościach administrowanych przez gminę – do 30.06.2020 roku.” Jako podstawę prawną Zarządzenia wskazano przepisy: art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 i 4 w związku z art. 41 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wójt może wydać przepisy porządkowe w formie zarządzenia tylko w szczególnych przypadkach (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przesłanki faktyczne i prawne stanowienia przepisów porządkowych przez organy gminy określa art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc dla wydania przez wójta przepisów porządkowych konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: przepis porządkowy można wydać jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach porządkowych; zachodzi konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Natomiast art. 41 ust. 2 tejże ustawy dodatkowo ustanawia dla organu wykonawczego przesłankę „przypadku niecierpiącego zwłoki”, przez który należy rozumieć sytuację, w której zagrożone są dobra, o których mowa w art. 40 ust. 3, a niepodjęcie natychmiastowych działań, w tym także niewydanie przepisów porządkowych, może spowodować ich jakikolwiek uszczerbek. Inaczej mówiąc, z „przypadkiem niecierpiącym zwłoki” związane jest realne, rzeczywiste, już istniejące lub wysoce prawdopodobne i nieodległe (bliskie) ugodzenie w dobra chronione ustawowo, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem organu nadzoru, zakaz amatorskiego połowu ryb nie mieści się w przesłankach wyżej wskazanych. Zgodnie z lakonicznym uzasadnieniem znajdującym się na wstępie omawianego aktu, zarządzenie zostało wydane w związku “(…) z niskimi opadami atmosferycznymi oraz wysokimi temperaturami powietrza, w trosce o zapewnienie przetrwania gatunków ryb i ptactwa wodnego, a także ze względu na zagrożenie, jakie niesie ze sobą brak wody dla mieszkańców gminy, stanowiący zbiornik przeciwpożarowy”. Intencja wydania zarządzenia nie jest spójna i w żaden sposób nie chroni dóbr wskazanych w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, tj. życia lub zdrowia obywateli, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Przede wszystkim jednak wskazać należy, że zagadnienie amatorskiego połowu ryb reguluje ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. 2019 r. poz. 2168). Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 tej ustawy: „W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w celu ochrony ryb i zapewnienia rybom możliwości odbycia tarła, zarząd województwa może w drodze uchwały wskazać miejsce i czas, w którym obowiązuje całkowity albo częściowy zakaz amatorskiego połowu ryb.”, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 7 przywołanej ustawy, zabronione jest uprawianie amatorskiego połowu ryb w miejscu i czasie wskazanym w uchwale; naruszenie tego zakazu jest wykroczeniem z art. 27b ust. 1 pkt 2 lit. c tejże ustawy.

SPIS TREŚCI

Podejmując uchwałę dot. opłat za zezwolenie alkoholowe, rada miasta powinna działać wyłącznie w granicach upoważnienia

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 20 kwietnia 2021 r., nr PN-II.4131.118.2021

Przepis art. 31zzca ustawy COVID-19 zawiera szczegółowe upoważnienie, określające precyzyjnie materię, jaką pozostawiono uregulowaniu przez radę gminy. Nie daje ono radzie gminy prawa, ani do stanowienia aktów regulujących zagadnienia innych niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny, niż wskazany
przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres upoważnienia.

Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego, stwierdzającego nieważność części przepisów uchwały rady miasta, w sprawie zwolnienia z opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, należnej w 2021 r.
Rada miasta przedmiotową uchwałą przyznała zwolnienie w całości z opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w 2021 r. (§1 uchwały). Zgodnie z § 2 uchwały zezwolenia opłacone do końca stycznia 2021 r. zostaną zwrócone do końca kwietnia 2021 r. na konto bankowe przedsiębiorcy, po uprzednim dołączeniu kserokopii dowodu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 2021 r.
Wojewoda Lubelski wskazał, że art. 31zzca ustawy COVID-19 zawiera upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia ulg dotyczących opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży:
zwolnienia z opłaty z możliwością przyznania zwrotu określonej części opłaty pobranej od przedsiębiorców, którzy wnieśli jednorazowo opłatę za rok 2021 w terminie do 31 stycznia 2021 r.,
przedłużenia terminu z zastrzeżeniem, że termin wniesienia opłaty należnej w 2021 r. może zostać przedłużony do 31 grudnia 2021 r.
Wojewoda Lubelski wskazał, że przepis art. 31zzca ustawy COVID-19 zawiera szczegółowe upoważnienie, określające precyzyjnie materię, jaką pozostawiono uregulowaniu przez radę gminy, tj. przyznanie określonych przez ustawodawcę ulg dotyczących opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Na podstawie tego przepisu rada miasta nie posiada kompetencji do regulowania trybu postępowania w tych sprawach ani nakładania obowiązków warunkujących uzyskanie ulgi na przedsiębiorców, którym zostały przyznane ulgi w zakresie wnoszonych przez nich opłat. Tymczasem rada miasta uzależniła uzyskanie zwrotu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w 2021 r. od uprzedniego dołączenia kserokopii i dowodu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 2021 r.
W ocenie organu nadzoru, podejmując uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, rada miasta powinna działać tylko i wyłącznie na podstawie upoważnienia i w jego granicach, stąd też niedopuszczalnym jest podejmowanie przez radę regulacji bez wyraźnego upoważnienia lub z jego przekroczeniem.

SPIS TREŚCI

Gmina może wyznaczyć na inkasenta osobę prawną albo jednostkę niemającą osobowości prawnej

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 560/20

Brak jest przeszkód prawnych, by na inkasenta wyznaczono nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne albo jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej.

Tak wynika z wyroku NSA, który zapadł w sporze pomiędzy gminą, a Regionalną Izbą Obrachunkową w Gdańsku. Spór dotyczył podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie opłaty targowej. W uchwale tej na inkasentów opłaty targowej wyznaczono – od poniedziałku do piątku – urząd gminy, a w soboty i niedziele: straż gminna.
W ocenie RIO w Gdańsku wyznaczenie inkasenta i określenie wysokości jego wynagrodzenia należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie może być przekazywane innym organom, co wynika wprost z art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: u.p.o.l.). Realizacja uprawnienia rady gminy, wynikającego z art. 19 pkt 2 u.p.o.l., powinna nastąpić poprzez określenie inkasentów w formie uchwały, która wskazuje cechy indywidualizujące inkasentów w sposób na tyle precyzyjny, aby nie budziło wątpliwości, na kogo obowiązek ten został nałożony.
Stanowisko gdańskiej RIO podtrzymał WSA w Gdańsku. Oba te orzeczenia zmienił dopiero Naczelny Sąd Administracyjny.
NSA nie podzielił argumentacji Sądu pierwszej instancji w zakresie sposobu określenia inkasenta w uchwale dotyczącej opłaty targowej. Przede wszystkim NSA nie zgadza się z WSA w kwestii braku możliwości stosowania do inkasenta przepisów Ordynacji podatkowej. Przyjmując tok rozumowania Sądu pierwszej instancji należałoby kwestionować ich zastosowanie przykładowo do podatków dochodowych zarówno od osób fizycznych, jak i prawnych, gdyż ustawy regulujące te zagadnienia również zostały uchwalone przed wejściem w życie przepisów Ordynacji podatkowej. Z kolei wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na względy „specyfiki samorządowego prawa podatkowego” nie zostało uzasadnione i nie ma umocowania normatywnego. Nie jest nim, zdaniem NSA, art. 19 pkt 2 u.p.o.l., który stanowi o określeniu inkasentów przez radę gminy. Istotnym jest natomiast to, że przepisy Ordynacji podatkowej zakreślają zakres jej stosowania.
Co do zasady Ordynacja podatkowa stosowana jest w całości do dochodów publicznych, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe z wyjątkiem sytuacji, gdy są to należności o charakterze cywilnoprawnym. Ordynacji podatkowej możemy nie stosować w przypadku, gdy przepisy szczególne przewidują zastosowanie innej ustawy. Wyłączenia w stosowaniu Ordynacji podatkowej (dalej: O.p.) nie zawierają przepisy u.p.o.l., co jednoznacznie, zdaniem składu orzekającego, przesądza o konieczności uwzględniania art. 9 i 31 O.p. w określeniu podmiotów, które mogą być uznane za inkasenta. I tak zgodnie z art. 9 O.p. inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.
Z kolei w myśl art. 31 O.p. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, będące płatnikami lub inkasentami, są obowiązane wyznaczyć osoby, do których obowiązków należy obliczanie i pobieranie podatków oraz terminowe wpłacanie organowi podatkowemu pobranych kwot, a także zgłosić właściwemu miejscowo organowi podatkowemu imiona, nazwiska i adresy tych osób. Zgłoszenia należy dokonać w terminie wyznaczonym do dokonania pierwszej wpłaty, a w razie zmiany osoby wyznaczonej - w terminie 14 dni od dnia, w którym wyznaczono inną osobę.
Brak jest zatem przeszkód prawnych, by na inkasenta wyznaczono nie tylko osoby fizyczne wskazane imiennie, czy przez określenie kryteriów charakteryzujących te osoby, np. sołtysów określonych miejscowości, ale możliwe jest również wyznaczenie na inkasenta osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej.

SPIS TREŚCI

Gmina ma obowiązek zwrotu opiekunom niepełnosprawnych uczniów tylko kosztów przejazdów za wspólną podróż do szkoły i z powrotem

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3231/19

Zwrot kosztów przejazdu może dotyczyć tylko wspólnej podróży niepełnosprawnego dziecka i opiekuna do placówki edukacyjnej i drogi powrotnej. Gmina nie ma obowiązku zwrotu opiekunom niepełnosprawnych uczniów kosztów innych przejazdów, w tym związanych z powrotem do domu (po odwiezieniu ucznia do szkoły) oraz dojazdów do szkoły (w celu odebrania ucznia).

Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę kasacyjną w sporze dotyczącym zasad zwrotu rodzicom niepełnosprawnych uczniów kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do szkoły.
Burmistrz zarządzeniem określił zasady zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej. Zarządzenie to zaskarżyli do sądu administracyjnego w Gliwicach rodzice, uważając, że gmina powinna także finansować koszty związane z podróżą samotnego rodzica ze szkoły do domu i z domu do szkoły.
WSA w Gliwicach skargę oddalił (wyrok z 9 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 430/19). Odwołując się bowiem do treści art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, wyraził pogląd, że brak było przeszkód, aby organ wykonawczy gminy określił zasady zwrotu kosztów przejazdu do placówek edukacyjnych tak, jak to uczynił w spornym zarządzeniu.
Wyrok WSA w Gliwicach utrzymał w mocy NSA, do którego wpłynęła skarga kasacyjna rodziców.
NSA wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowiły przepisy art. 30 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz.59). Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl natomiast art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Analogicznie, w przypadku dzieci dowożonych do szkoły kwestię tę reguluje art. 39 ust. 4 ustawy stanowiąc, iż obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (pkt 1); zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3).
Bezsporne między stronami było przy tym, że organ wykonawczy gminy – burmistrz miasta, w ramach realizacji powyższego obowiązku, mógł określić w zarządzeniu zasady zwrotu kosztów przejazdu tym rodzicom/opiekunom, którzy we własnym zakresie dowożą dzieci do placówki wychowawczej lub szkoły. Spór dotyczył natomiast postanowień samego zarządzenia określającego szczegółowo, jakie koszty podlegają w takim wypadku refundacji.
W tej kwestii NSA stwierdził, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, skutkująca przyjęciem, iż przez sformułowanie “zwrot kosztów przejazdu” należy rozumieć jedynie podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do placówki i z placówki do domu, jest prawidłowa.

SPIS TREŚCI

Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie podlega taryfom przewidzianym dla ścieków

ORZECZNICTWO SĄDU NAJWYŻSZEGO I SĄDÓW POWSZECHNYCH

Wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z 19 lutego 2021 r., sygn. akt VII Ga 463/20

Skoro wody opadowe i roztopowe nie są ściekami, to w świetle aktualnych przepisów nie podlegają taryfom ustalanym przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Brak regulacji szczegółowej w żadnym razie nie oznacza, że istnieje w tym zakresie luka prawna. Wprowadzone zmiany zamknęły jedynie możliwość pobierania opłat w oparciu o taryfę przewidzianą dla ścieków.

Tak wynika z wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku, rozstrzygającego spór pomiędzy spółdzielnią mieszkaniową, a Miejskim Przedsiębiorstwem Komunalnym. W rozpoznawanej sprawie gmina – po zmianie ustawy Prawo wodne – nie podjęła stosownej uchwały i nie zdecydowała się na pobieranie opłat za usługę komunalną w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
Według ustawy Prawo wodne wody opadowe i roztopowe zmieszane ze ściekami bytowymi nadal pozostają ściekami komunalnymi, a zadania z zakresu kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych ujęte zostały na liście zadań własnych gminy, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Zresztą katalog zadań gminy ma charakter otwarty, a odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ma na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty, a więc jest zgodne z naturą zadań własnych gminy. Analiza stanu prawnego, a w szczególności przepisów regulujących zasady gospodarki komunalnej wskazuje, że zakwalifikowanie danego zadania do zadań własnych gminy nie jest równoznaczne z nieodpłatnością usługi komunalnej. Istotnie należy dostrzec, że brak regulacji w zakresie ustalania cen i opłat za usługę odprowadzania wód opadowych powoduje szereg wątpliwości po stronie samorządu gminnego w całym kraju. Jednakże racjonalne podejście do problemu kieruje do uniwersalnej zasady, wynikającej z ustawy o gospodarce komunalnej, która wskazuje sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w przypadku, kiedy nie zostało to uregulowane przepisami szczególnymi (art. 4 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm., dalej jako u.g.k.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Należy przy tym zaznaczyć, że powyższa regulacja stanowi jedynie możliwość pobierania opłat i ustalania cen i nie można tej podstawy prawnej traktować jako nakładającej taki obowiązek.

SPIS TREŚCI

Zielona Europa to lepsza Polska

Z GMIN I POWIATÓW

Ursula von der Leyen w swoim pierwszym orędziu o stanie UE odniosła się do „drzemiącej w Europejczykach sile” i zaznaczyła, że chodzi o ludzki wymiar gospodarki, która chroni przed zagrożeniami życia. Ale także przed chorobami, nieszczęściem, bezrobociem i biedą. Taka gospodarka musi też oferować stabilizację i być odporna na wstrząsy wywoływane kryzysami. Te stwierdzenia były bazą, na której powstał plan wychodzenia z pandemicznego kryzysu – od rozwoju Unii Zdrowotnej po Nowy Zielony Ład (New Green Deal). Głównym celem Zielonego Ładu jest osiągnięcie przez Unię Europejską neutralności klimatycznej do roku 2050.

Klimat nie ma granic, obejmuje cały świat i nie zmienia się w oparciu o orientacje polityczne.
Osiągnięcie neutralności klimatycznej jest uzależnione od poziomu wsparcia dla całej wspólnoty, ale niektóre państwa są bardziej potrzebujące pomocy. Polska jest tu krajem wymagającym maksymalnego wsparcia i stoi przed największymi wyzwaniami. Związane jest to z oparciem naszej energetyki przede wszystkim na źródłach kopalnych i tym samym obarczonym znacznym „śladem węglowym”.
Czy w procesie „dekarbonizacji” jest przewidziana szczególna rola dla samorządów?
W państwie zdecentralizowanym samorząd ma wpływ na to, co dzieje się na jego terenie, ale czasem potrzebuje publicznej akceptacji i wsparcia w zakresie pewnych działań. Potrzebuje także zmian prawa na poziomie krajowym i unijnym.
Zielony ład i proces transformacji to jest gra pomiędzy różnymi interesariuszami. Dlatego też kwestie klimatu weszły do mainstreamu w sferze polityki światowej, europejskiej i krajowej – na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym, czyli także samorządowym.
Nie da się uciec od problematyki zmian klimatu i adaptacji do nowych wyzwań i wymogów. Ta adaptacja przebiega także na poziomie samorządowym. Z jednej strony mamy wyzwania w zakresie produkcji zielonej energii, a z drugiej jej efektywnego wykorzystywania.
Jeśli chodzi o produkcję energii, to najlepiej aby głównym przesłaniem była tu absolutna dekarbonizacja oraz produkcja energii z odnawialnych źródeł (OZE), najlepiej z zasobów własnych oraz osiągnięcie względnego poziomu niezależności energetycznej, a tym samym samowystarczalności energetycznej i bezpieczeństwa energetycznego. Nie można także zapominać, że wzrastające ceny energii uzależnionej od surowców kopalnych, decydują o wzrastającym poziomie tzw. ubóstwa energetycznego.
W zakresie efektywnego wykorzystywania energii i jej źródeł – to dla samorządu najważniejsze są w blokowym ujęciu: budynki i ich ogrzewanie, przemysł, transport, rolnictwo i gospodarka zasobami wodnymi.
W gminach z obszarami wiejskimi niektóre problemy klimatyczne nabierają szczególnego znaczenia wobec zapóźnień w dostępie do cywilizacyjnych normalności infrastrukturalnych, decydujących o poziomie życia. To co w mieście jest standardem, to na wsi jest bujaniem w obłokach. A te zapóźnienia nierozerwalnie związane są z poszanowaniem energii. Mieszkaniec wsi skazany jest często na samochód prywatny, gdyż ponad 33 % miejscowości pozbawionych jest komunikacji publicznej. Nie ma dywersyfikacji nośników energii. Jak nie węgiel – to co? Według danych GUS, na koniec 2019 roku tylko 53% ludności w Polsce ma dostęp do instalacji gazowych. Jednocześnie na obszarach wiejskich, zamieszkiwanych przez ponad 40% mieszkańców Polski, dostęp do gazu sieciowego ma tylko 25 % mieszkańców, ale aż w 4 województwach wskaźnik ten jest niższy od 7 %. W ciągu ostatniej dekady na obszarach wiejskich dostęp do gazu przewodowego nie wzrósł nawet o 5 %. Mówiąc o gazie – nie należy tylko myśleć o gazie ziemnym, który też w pespektywie polityki unijnej jest „na cenzurowanym”, ale o paliwie gazowym bez śladu węglowego. Nawet program „Czyste powietrze” zakłada inną perspektywę osiągnięcia efektów na obszarach wiejskich niż w miastach. W dalszym ciągu na dachach znajduje się azbest. Mówiąc o OZE, wskazujemy, iż to przede wszystkim na obszarach wiejskich znajdują się nieograniczone zasoby wszelkich źródeł odnawialnych. Od słońca, wiatru, źródeł geotermalnych, zasobów hydrologicznych – po biomasę i olbrzymie ilości frakcji energetycznej w odpadach komunalnych z bieżącej „produkcji” i zdeponowanych na wysypiskach. Będąc zwolennikami czystego i naturalnego środowiska, które należy chronić – jednocześnie wskazujemy, że w polskich warunkach wszelkiego rodzaju formy ochrony przyrody są inhibitorami wzrostu oraz umniejszają niekiedy dochody własne JST, poprzez ustawowe ulgi lub zwolnienia podatkowe. Niestety, brak jest jakiejkolwiek racjonalnej polityki w tym zakresie. Od lat z dyskusje z politykami w tym zakresie nieodmiennie kończą się na zapewnieniu przez nich, że problem jest ważny i należy go rozwiązać. Tylko właściwych inicjatyw legislacyjnych brak.
Rozumiejąc, że Zielony Ład orientuje na działania prośrodowiskowe i dlatego też zabiegamy m.in. o:

  • jak najszybszą rewizję tzw. ustawy odległościowej (reguła 10H) w zakresie elektrowni wiatrowych;
  • dobre regulacje dot. prosumentów;
  • dobry klimat i prawne regulacje dla klastrów i spółdzielni energetycznych;
  • pilne stworzenie systemu gospodarowania odpadami uwzględniającego gospodarkę obiegu zamkniętego (GOZ) oraz Rozszerzoną Odpowiedzialność Producentów (ROP);
  • zaprzęgnięcie „do pracy” w lokalnych instalacjach kogeneracyjnych frakcji energetycznej odpadów komunalnych z bieżącej „produkcji” i tej w milionach ton zalegających dawne wysypiska;
  • program gazyfikacji;
  • wprowadzenie subwencji ekologicznej, która choćby w części rekompensowała utracone dochody i korzyści z obszarów chronionych, a tym samym niwelowała niechęć miejscowych społeczności do ograniczeń funkcjonalnych i rozwojowych;
  • przywrócenie zlikwidowanych w 2010 roku gminnych i powiatowych funduszy ochrony środowiska;
  • wsparcie rzeczywistego rozwoju bioenergetyki.

Sama potrzeba zmiany klimatu, jako slogan funkcjonalny, to za mało, aby przekonać mieszkańców do transformacji. Musimy wyzwolić refleksyjne myślenie o naszym zdrowiu, środowisku, o przyszłości następnych pokoleń, ale także wyzwolić myślenie o etycznym postępowaniu i zrównoważonym rozwoju. Czyli takiego rozwoju, w którym potrzeby naszej generacji nie zagrażają przyszłym pokoleniom.
Samorządowe władze regionalne i lokalne muszą być motorem proklimatycznych zmian i przekształceń. Trudno o skuteczne działanie, jeżeli na poziomie krajowym nie będzie jasnych deklaracji i środków wsparcia realizacji Zielonego Ładu. Polska szczególnie powinna jak najszybciej przygotować się do faktycznej transformacji naszego systemu energetycznego, co wymaga woli politycznej i gigantycznych funduszy na gigantyczne inwestycje.

Leszek Świętalski
Dyrektor Biura ZGWRP

SPIS TREŚCI

Sąd nie może zmusić wójta, burmistrza, prezydenta miasta do przekazania informacji radnemu

SĄDY O SAMORZĄDACH

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1068/20

Wykonując swój mandat radny ma prawo żądać udostępnienia mu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) informacji i materiałów. Tak wynika z treści ustawy o samorządzie gminnym. Żądaniu radnego wójt powinien uczynić zadość w terminie 14 dni. Jeżeli wójt tej powinności nie wypełni, to radny nie może liczyć,
że sąd administracyjny zobowiąże organ wykonawczy gminy do działania.

Tak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, które zapadło 29 stycznia 2021 r. Sąd rozpatrywał spór pomiędzy wójtem a radnym. Ten ostatni żądał – na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – udostępnienia mu przez wójta określonych informacji i materiałów (kserokopii konkretnie wskazanych w żądaniu operatów szacunkowych).
Wójt częściowo żądanie radnego spełnił, ale częściowo odmówił jego wypełnienia.
Radny wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wskazał w niej, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym „W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.” A z kolei z ustępu 6 tego artykułu wynika, że „Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązany udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania”.
W odpowiedzi na skargę radnego wójt wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podkreślając że o ww. dokumenty radny wystąpił, powołując się na przepis art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie wójta pismo, na które radny wniósł skargę (o odmowie udzielenia radnemu kopii operatów szacunkowych) nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. – Czynności realizowane przez podmioty zobowiązane do udostępnienia radnym informacji i materiałów, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, a czynność będąca przedmiotem złożonej skargi w żaden sposób nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego – argumentował wójt.
Kielecki sąd administracyjny przychylił się do stanowiska prezentowanego przez wójta i postanowił o odrzuceniu skargi radnego.
W swoim orzeczeniu kielecki sąd administracyjny wskazał po pierwsze, że przepis art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wskazuje sankcji w przypadku, gdyby wójt powyższy termin naruszył, bądź też bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. – Ujemnych konsekwencji na skutek zaniechania ze strony wójta poszukiwać należałoby w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, działania wójta mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania mu wotum zaufania na podstawie art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym Niemniej jednak odmowa udostępnienia żądanych przez radnych informacji nie została poddana kognicji sądów administracyjnych – sprawy te nie zostały bowiem wymienione w art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – podkreślił WSA w Kielcach.
Po drugie uznał zaś, że skoro sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli legalności działań podejmowanych przez organy samorządu gminy w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to nie należą do właściwości sądów administracyjnych również skargi na bezczynność w tym zakresie (por. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z powyższego wynika zatem, że radny może żądać udostępnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) informacji i materiałów z powołaniem się na art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ale nie może liczyć, że sąd administracyjny przymusi organ wykonawczy gminy do wypełnienia tego żądania.

SPIS TREŚCI

Raport o stanie gminy a wotum zaufania dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta

SĄDY O SAMORZĄDACH

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 283/20

Pomiędzy raportem o stanie gminy, a podjęciem uchwały o wotum zaufania występuje ścisły związek. Wskazuje na to jednoznacznie treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca wyraźnie określił, że rada rozpatruje raport o stanie gminy oraz podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania „z tego tytułu”. Ponadto rozpoznanie raportu o stanie gminy zostało wprost powiązane z dwoma rodzajami uchwał, tj. z uchwałą w sprawie udzielenia, jak i nieudzielenia wotum zaufania. W ustawie o samorządzie gminnym zawarto bowiem zapis „[…] podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu […]”.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który zapadł w sprawie ze skargi burmistrza miasta i gminy na uchwałę rady miasta i gminy w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania.
Po pierwsze WSA we Wrocławiu wskazał, że skarga została wniesiona przez burmistrza miasta i gminy, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium. Tym samym uchwala została skutecznie zaskarżona przez podmiot posiadający legitymację skargową: uchwała narusza interes prawny skarżącego. – Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję – podkreślił sąd administracyjny.
Po drugie wrocławski sąd administracyjny przypomniał, że zgodnie z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.): wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy (ust. 1). Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2). Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 3). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5). W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos (ust. 6). Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami (ust. 7):

  • w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 20 osób;
  • w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 50 osób.

Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby (ust. 8). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (ust. 9). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio (ust. 10).
Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania występuje ścisły związek. Wskazuje na to jednoznacznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie określił, że rada rozpatruje raport o stanie gminy oraz podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania „z tego tytułu”.
Ponadto wynika z nich, że rada gminy, realizując swoją kompetencję, nie działa w warunkach dowolności, ponieważ wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy (rozpatrzeniem przez radę gminy raportu), a nadto dochowane muszą być przewidziane procedury.
W tym miejscu wyjaśnić również trzeba, że przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania wójtowi, nie formułują obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwały. Jednakże zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad „dobrej legislacji”.

SPIS TREŚCI

Likwidacja OFE odroczona

ANALIZY SAMORZĄDOWE

W kwietniu 2021 roku Sejm miał się zająć projektem ustawy likwidującej OFE. Ostatecznie projekt ustawy nie został poddany pod głosowanie, zgodnie z nieoficjalnymi informacjami rząd nie miał większości do uchwalenia tej ustawy. Należy się spodziewać, że w najbliższych tygodniach w nieco zmienionej formie, a przede wszystkim z nowym harmonogramem, projekt likwidujący OFE wróci do Sejmu i zostanie uchwalony.

Zgodnie z ideą pomysłodawców, OFE mają przestać istnieć na początku 2022 roku (ten termin jest nadal realny do zachowania) a środki tam zgormadzone (około 150 mld zł) mają zostać przetransferowane do ZUS albo na IKE+. Obecnie w OFE jest ponad 15 mln członków, co oznacza, że średnio mają oni zgromadzone na swoich rachunkach 10 000 zł, ale w rzeczywistości, środków może być dużo mniej albo dużo więcej np. 500 zł albo 80 000 zł.
Projekt likwidujący OFE zakłada, że środki automatycznie będą trafiały na IKE+, co będzie się wiązało z pomniejszeniem kapitału o 15% opłatę przekształceniową (podatek Morawieckiego), ale dzięki temu uczestnik IKE+ będzie mógł je wypłacić po osiągnieciu wieku emerytalnego. Kobieta będzie mogła to zrobić w wieku 60 lat a mężczyzna w wieku 65 lat. Środki na IKE+ będą podlegały dziedziczeniu, a uczestnik będzie mógł zasilać swoje IKE+ wpłatami, podobnie jak ma to miejsce dzisiaj w zwykłym IKE. Co ważne, po zakończeniu liwkidacji OFE, całość składki emerytalnej będzie skierowana do ZUS. Uczestnik IKE+ musi pamiętać, że środki w ramach IKE+ będą inwestowane na giełdzie a ustawa nie przewiduje gwarancji wpłaconego kapitału. Środki wypłacane z IKE+ nie powinny być już opodatkowane, natomiast nie można wykluczyć, że w przyszłości ulegnie to zmianie na niekorzyść uczestnika IKE+.
Jeżeli członek OFE nie będzie chciał transferować środków na IKE+, to po złożeniu odpowiedniego wniosku będzie mógł przenieść swoje środki na ZUS. W związku z tym transferem kapitał emerytalny nie zostanie pomniejszony i całość środków zgormadzone w OFE zostanie przeniesiona do ZUS. Środki z ZUS będą uwzględnione przy wyliczeniu emerytury z I filaru, co oznacza, że nie będzie można ich wypłacić jednorazowo, bowiem będą one częścią dożywotniego świadczenia w postaci emerytury. Emerytura w Polsce jest opodatkowana 17% albo 32% podatkiem dochodowym, przy czym większość emerytów jest w pierwszej skali podatkowej, ponadto wielu z nich w związku z tym, że korzysta z ulg podatkowych faktycznie płaci dużo niższe podatki np. 12% albo 14%. Środki gromadzone w ZUS podlegają waloryzacji, a taka waloryzacja nie może być ujemna, co oznacza, że państwo daje gwarancje kapitału w ramach tych środków. Wadą transferu środków do ZUS jest brak dziedziczenia, co oznacza, że nawet jeżeli ktoś umrze po wypłacie tylko jednej emerytury, to spadkobiercy co do zasady nie otrzymają żadnych środków.
Obecnie czekamy na dalsze informacje i nowy projekt ustawy likwidujący OFE, pojawiają się głosy, że wysokość opłaty przekształceniowej może ulec zmianie na korzyść członków OFE. Patrząc realnie na kalendarz prac parlamentarnych należy wskazać, że likwidacja OFE rozpocznie się najwcześniej w sierpniu albo wrześniu 2021 roku. To najprawdopodobniej w tych miesiącach rozpocznie się dwumiesięczny czas dla członków OFE w którym będą podejmowali decyzje dokąd chcą przekazać swój emerytalny kapitał z OFE.
Stan prawny na dzień 7 maja 2021 roku.

dr Antoni Kolek
prezes Instytutu Emerytalnego
Oskar Sobolewski
prawnik w kancelarii Wojewódka
i Wspólnicy, ekspert Instytutu Emerytalnego

SPIS TREŚCI

Dobre praktyki obsługi PPK w jednostkach sektora finansów publicznych

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2021

Funkcjonowanie Pracowniczego Planu Kapitałowego w podmiotach zatrudniających, tworzących sektor finansów publicznych, powinno odznaczać się szczególną dbałością o środki uczestników PPK. Warto zatem na etapie obsługi PPK zidentyfikować dobre praktyki oraz wdrażać je w jednostkach sektora finansów publicznych.

AUDYT PPK

Ze względu na fakt, że środki gromadzone w ramach PPK stanowią prywatną własność uczestników PPK należy dochować należytej staranności przy obsłudze planu. Dobry rozwiązaniem są okresowe audyty poprawności naliczania wpłat do PPK. Podmiot zatrudniający chcą zabezpieczyć kierownika jednostki oraz inne osoby odpowiadające za kadry i płace w organizacji powinien dokonywać cyklicznych badań audytowych obejmujących podstawę naliczania wpłat do PPK, wysokość wpłaty oraz posiadanie dokumentacji niezbędnej do obsługi Pracowniczego Planu Kapitałowego. Na szczególną uwagę zasługuje także prawidłowe udokumentowanie obowiązków wynikających z przepisów ustawy o PPK wobec nowych pracowników oraz uczestników PPK. W tym celu na potrzeby kontroli Najwyższej Izby Kontroli, Regionalnych Izb Obrachunkowych czy Państwowej Inspekcji Pracy zasadnym jest wykazanie, że oprócz prawidłowego wdrożenia PPK w sposób ciągły zapewniono monitorowanie wykonywanie obowiązków podmiotu zatrudniającego.

DOBRE PRAKTYKI

Wśród popularnych wśród pracodawców działań, które wspierają funkcjonowanie PPK oraz ułatwiają obsługę uczestników należy wymienić stworzenie folderu informacyjnego. Przygotowany przez pracodawcę folder przedstawia zasady działania PPK, a także możliwości oszczędzania. Dokument taki może być udostępniony osobom zatrudnionym na etapie rozpoczęcia pracy i być dołączony do dokumentów, jakie pracownik otrzymuje na początku zatrudnienia. Inną dobrą praktyką są jasne procedury składania dokumentów wskazujące preferowane przez podmiot zatrudniający terminy obsługi wynagrodzeń pracowników. Należy także zauważyć, że budowanie zaufania do PPK odbywa się także poprzez przeprowadzenia corocznych audytów prawidłowości działania oraz przeglądy wyników instytucji finansowych realizowanych we współpracy podmiot zatrudniający – reprezentacja osób zatrudnionych.

SANKCJE KARNE

W celu prawidłowej obsługi PPK niezbędne są działania podmiotów zatrudniających. Aby realizowań przez nie zadania mogły być egzekwowane, ustawodawca prowadził sankcje karne za niewykonywanie obowiązków związanych z obsługą PPK. Jeśli podmiot zatrudniający nie dochowa terminu zawarcia w imieniu i na rzecz osoby zatrudnionej umowy o prowadzenie PPK, podlega karze od 1000 zł do 1000 000 zł. Sankcja ta ma na celu przeanalizowanie sytuacji, w których zatrudniający nie zastosowałby się do obowiązków cyklicznej obsługi PPK. Na taką samą sankcję narazić się może podmiot zatrudniający, który nie odprowadza terminowo wpłat do PPK, czy też nie prowadzi dokumentacji związanej z obliczaniem wpłat do PPK.

Na szczególną uwagę zasługuje sformułowany w przepisach zakaz nakładania do rezygnacji z oszczędzania w PPK. Podmiot zatrudniający wchodzących w skład sektora finansów publicznych powinien w sposób szczególny zadbać aby przekazywane informacje o PPK nie zniechęcały do oszczędzania oraz nie tworzyły negatywnego wrażenia budowania oszczędności.

dr Antoni Kolek
prezes Instytutu Emerytalnego
Oskar Sobolewski
prawnik w kancelarii Wojewódka
i Wspólnicy, ekspert Instytutu Emerytalnego

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 4 października 2018 roku o pracowniczych planach kapitałowych Dz. U. 2018 poz. 2215, z 2019 r. poz. 1074, 1572)

SPIS TREŚCI

Samorząd terytorialny a mecenat państwa w zakresie działalności kulturalnej

ANALIZY SAMORZĄDOWE

KULTURA A PAŃSTWO

Kultura to dziedzina życia społecznego, która – rzecz, ujmując ogólnie – mocno zróżnicowana, z trudem daje się zinstytucjonalizować. Nie da się przecież zarządzić stworzenia arcydzieła literackiego ani też wybitnego dzieła filmowego; żadnemu też aktowi twórczemu nie przybywa wartości i splendoru tylko dlatego, że podoba się takiej lub innej władzy. Z drugiej, jednak strony nie sposób pominąć faktów z przeszłości, że niejedno dzieło powstało tylko dlatego, że twórca znalazł się pod opieką szczodrego mecenata. Dlatego też, podobnie jak inne zjawiska społeczne, kultura podlega silnym, często skrajnym emocjom, a co za tym idzie naciskom; bywa wykorzystywana i manipulowana, wynoszona i degradowana, zapominana i promowa, a wszystko pod czujnym okiem tych, którzy w danym momencie historycznym dysponują i możliwościami prawnymi, a co najważniejsze, środkami finansowymi. Im większa niezależność twórczej myśli, tym większa ochota, ze strony władzy, jej kontroli; im większe znaczenie i pozycja twórcy, tym silniejsza potrzeba jego pozyskania. W zależności więc od opcji politycznych twórcy kultury bywają traktowani przychylnie lub mniej przychylnie, a czasami wręcz wrogo, a co najważniejsze otrzymują wsparcie, albo tego wsparcia są pozbawiani. Także i jednostki samorządu terytorialnego nie są wolne od tych negatywnych czynników, w których mecenat państwa w jednych widzi swoich, w innych zaś obcych. Nie należy też zapominać, że wsparcie i promocja kultury, ma też na celu stworzenie warunków upowszechniania kultury, poszerzenia sfery jej odbiorców, zawędrowania tam, gdzie ona dotychczas nie występowała, albo występowała w stopniu nieodpowiadającym potrzebom. Warto więc przyjrzeć się relacjom między samorządem terytorialnym, jego instytucjom kultury, które chociaż funkcjonując na poziomie lokalnym ich oddziaływanie ma wymiar szerszy niż wynikałoby to z podporządkowania organizacyjnego, a mecenatem państwa jako instytucjonalnej formy wsparcia i promocji kultury.

MECENAT PAŃSTWA

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U z 2020 r. poz. 194: dalej – ustawa) państwo sprawuje mecenat nad działalnością kulturalną polegający na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych, a także opieki nad zabytkami i ochrony dziedzictwa narodowego w Rzeczypospolitej Polskiej i za granicą. Przepis ten w formie dość ogólnej, nieprecyzyjnej, wskazuje na zakres mecenatu, określając go jako wspieranie i promowanie. Należy też przyjąć, że pod pojęciem wsparcie i promowanie można i należy rozumieć każdą formę, którą nawet w sposób nieścisły możemy identyfikować i utożsamiać jako pomoc. To z kolei stwarza dowolność interpretacyjną stąd też spory czy dana działalność kulturalna zasługuje, czy też nie zasługuje na wsparcie ze środków publicznych, których dysponentem jest minister ds. kultury i dziedzictwa narodowego. Należy jednak zaznaczyć, że ustawa nie jest jedynym aktem prawnym, który reguluje kwestię wsparcia i promocji. Otóż szczegółowe regulacje dotyczące różnych form dotacji w zakresie objętym mecenatu państwa zostały określone w innych aktach prawnych tj.: rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury, na które jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje, oraz sposobu i trybu przyznawania tych dotacji (Dz.U z 2012 r. poz. 737) oraz rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, udzielania dotacji celowej na zadania nim objęte oraz udzielania dofinansowań podmiotom prowadzącym działalność w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2374 i 2020 r. poz. 1602 oraz 2021 r. poz. 721).

FORMY WSPARCIA (DOTACJE) DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W SFERZE KULTURY

Rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2012 r., określa w sposób ścisły zakres przedmiotowy dotacji udzielanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Inaczej mówiąc jednostki samorządu terytorialnego nie mogą liczyć na wsparcie finansowe w ramach tego rozporządzenia, jeśli zadanie nie mieści się w zakresie wskazanym w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia dotacje z budżetu państwa w dziedzinie kultury mogą został przyznane w zakresie: zachowania, waloryzacji i ochrony dziedzictwa kulturowego oraz budowy i modernizacji infrastruktury kulturalnej, w tym obiektów publicznych, w których prowadzona jest działalność kulturalna. Nie sposób nie zauważyć, że zakres objęty dotacją jest bardzo zawężony. Warto jednak podnieść, że zakres przedmiotowy dotacji, o których mowa w omawianym rozporządzeniu, dotyczy tylko i wyłącznie jednostek samorządu terytorialnego, a więc gmin, powiatów i samorządowych województw. Wynika to z tego, że w ramach tego rodzaju wsparcia ma być realizowana materialna strona kultury (infrastruktura), za którą najczęściej odpowiadają jednostki samorządu terytorialnego. Wszak to w gestii władz jednostek samorządu terytorialnego znajduje się większość teatrów, filharmonii, domów kultury czy muzeów.
Samorządowe instytucje kultury mogą ubiegać się także o dotacje, jako odrębne podmioty. Otóż działalność instytucjonalna w sferze szeroko rozumianej kultury prowadzona na podstawie przepisów ustawy może być realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowych instytucji kultury. Zgodnie z art. 9 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Ustawodawca z jednej strony dał samorządom możliwość tworzenia takich instytucji, z drugiej strony zobowiązał ich do tego, aby działalność ta, miała charakter podstawowy. Nie można mianowicie zapominać, że dla jednostek samorządu terytorialnego działalność w sferze kultury, to zadanie własne o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 3 ustawy instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje celowe na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szczegółowy zakres zadań objętych dotacją i sama procedura związana z jej udzielaniem regulowana jest przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, udzielania dotacji celowej na zadania nim objęte oraz udzielania dofinansowań podmiotom prowadzącym działalność w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2374 i 2020 r. poz. 1602 oraz 2021 r. poz. 721).
Analiza obowiązujących przepisów wskazuje, że ustawodawca przewidział dwie ścieżki pozyskiwania dotacji z budżetu państwa: pierwsza realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego (wnioskodawca), których zakres objęty dotacją jest wąski i niejako ściśle przez rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2012 r. określony oraz druga, realizowana m.in.: przez samorządowe instytucje kultury, występujące samodzielnie, a więc niezależnie od jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2018 r.

Podsumowanie

Działalność dotacyjną w 2021 r. realizowana była w ramach 25 programów, których charakter samo Ministerstwo Kultury […] tak zwięźle określiło: „Programy […] mają na celu dofinansowanie zadań z zakresu kultury o charakterze projektowym, z wyłączeniem stałej działalności kulturalnej podmiotów. Skierowane są do instytucji kultury, organizacji pozarządowych, instytucji filmowych, szkół i uczelni wyższych, jednostek samorządu terytorialnego, podmiotów gospodarczych, kościołów i związków wyznaniowych oraz ich osób prawnych”.

Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy

SPIS TREŚCI

Skutki zmian w PIT dla budżetów gmin, miast, powiatów i województw

ANALIZY SAMORZĄDOWE

Zapowiedziana w „Polskim Ładzie” zmiana konstrukcji PIT, obejmująca podwyższenie kwoty wolnej od podatku oraz zniesienie odpisu od podatku zasadniczej części składki na Narodowy Fundusz Zdrowia, znacząco obniży dochody samorządów z udziałów we wpływach z PIT. Niepokój samorządów budzi zarówno skala ubytku dochodów, jak i proponowana forma rekompensaty.

Oszacowanie skutków projektowanych zmian w układzie danin publicznych dla budżetów JST wymagałoby dostępu do szczegółowych danych dotyczących rozkładu wysokości dochodów podatników. Możemy wyłącznie opierać się na wielkościach podanych przez Ministerstwo Finansów, które wskazało, że w wyniku zaplanowanej operacji wpływy z PIT zmniejszą się o ok. 20-22 mld zł, co oznacza, że łączne dochody jednostek samorządu terytorialnego z tego źródła zmniejszą się w skali roku o ok. 10-11 mld zł, czyli nawet o 1/5 ich wysokości w 2020 r.

Nie znamy metody szacowania; czy oparto je już na danych za rok 2020, czy też – niewątpliwie pełniej opracowanych – danych za 2019 r. Przede wszystkim zaś niewiadoma dotyczy tego, czy jest to szacunek „w warunkach” roku 2019 lub 2020 i podana kwota byłaby efektem działania nowych zasad w tym właśnie konkretnym roku, czy też uwzględnia spodziewany poziom dochodów podatników w 2022 r., wyższy niż w latach, dla których dysponujemy danymi.
Wielkość łącznego ubytku dochodów samorządów będzie rosła w kolejnych latach, wraz ze spodziewanym wzrostem dochodów podlegających opodatkowaniu PIT, szczególnie ważnym w przedziale do 30 tys. zł (podatnicy będą uzyskiwali efektywne zwolnienie od podatku od większych kwot).
Mówimy tutaj o ubytku w stosunku do potencjalnych wpływów podatkowych, jakie by uzyskano w kolejnych latach wskutek działania dzisiejszych przepisów. Przy stałym wzroście dochodów podlegających opodatkowaniu należy się natomiast generalnie spodziewać także coraz większych wpływów z PIT w stosunku do lat ubiegłych. W przypadku największego do tej pory okrojenia dochodów JST z udziałów z wpływów z PIT, czyli zmian stawek podatkowych od 2009 r., poziom łącznych dochodów samorządów z tego źródła z 2008 r. został przekroczony nominalnie w 2011 r., a realnie – w 2014 r.
Kwestią złożoną jest odpowiedź na pytanie o rozkład negatywnych konsekwencji zamierzonych zmian w PIT na poszczególne jednostki samorządowe. Oczywiście będą one bardziej znaczące dla tych samorządów, których dochody w większym stopniu opierają się na tym źródle. Przede wszystkim dla miast na prawach powiatu, które uzyskują udziały gminne (w tym roku 38,23%; wielkość stopniowo wzrasta do ostatecznego pułapu 39,34%) i powiatowe (10,25%). Stosunkowo małe znaczenie ubytek dochodów z PIT będzie miał dla samorządów województw, których udział we wpływach podatkowych wynosi 1,6%, chociaż w przypadku woj. mazowieckiego będzie on zauważalny (70-80 mln zł).

RÓWNY UBYTEK DOCHODÓW W OKRESIE PRZEJŚCIOWYM

Udziały w PIT nie są przekazywane poszczególnym jednostkom samorządowym na podstawie wysokości bieżących wpływów od podatników będących jej mieszkańcami.
Dla każdej z nich ustalony jest na dany rok ułamek udziału we wpływach z PIT w skali kraju (dokładniej: we wpływach z podatku płaconego według skali podatkowej i podatku płaconego od działalności gospodarczej według stawki 19%, bez podatku ryczałtowego, który jest w całości dochodem budżetu państwa i bez karty podatkowej, z której wpływy są w całości dochodem gmin). Ułamek odpowiada udziałowi, jaki podatek należny od jej mieszkańców za rok wcześniejszy o dwa lata stanowił w podatku należnym od wszystkich podatników skali kraju w tym roku, przemnożonemu przez ułamek udziału we wpływach z PIT poszczególnych rodzajów samorządu, tj. gmin, powiatów i województw (art. 9 ustawy z 13 listopada 2003 r.; Dz.U. z 2021 r. poz. 38, 694).
W 2022 r. podstawą podziału wpływów z PIT pomiędzy jednostki samorządowe będą relacje dotyczące roku 2020. Zapowiadane zmiany podatkowe zmniejszą więc ogólną kwotę wpływów, nie wpłyną natomiast na ich podział. W efekcie dochody poszczególnych JST z tego źródła zmniejszą się jednolicie procentowo w stosunku do wielkości, jakie osiągnęłyby bez wprowadzanych od 2022 r. zmian. Dopiero w trzecim roku działania nowych zasad, tj. w 2024 r., wysokość przekazywanych JST kwot zacznie odbijać zróżnicowanie wpływu, jakie wywarły one (od 2022 r.) na wysokość podatków płaconych przez ich mieszkańców.
Teoretycznie możliwe jest oszacowanie przyszłorocznego ubytku dochodów każdej pojedynczej jednostki samorządowej w 2022 r. poprzez przemnożenie ogólnej kwoty zmniejszenia wpływów z PIT (20-22 mld zł) przez właściwy dla tej jednostki ułamek udziału w ogólnokrajowych wpływach z tego podatku (w przypadku miast na prawach powiatu osobno ułamek gminny i ułamek powiatowy).
Informację o wysokości tych ułamków na następny rok JST otrzymują z Ministerstwa Finansów poprzedniego roku jesienią (ponieważ dotyczą podatku należnego, można je obliczyć po ostatecznym rocznym rozliczeniu podatku za rok ubiegły). W tej chwili nie znamy więc dokładnego podziału przyszłorocznego PIT. Pojawiające się szacunki dla poszczególnych jednostek oparte mogą być jedynie na danych nie całkiem aktualnych: albo na realnych dochodach z PIT w 2020 r. (wpływy podatkowe dzielone pomiędzy JST na podstawie podatku należnego za 2018 r.), albo na podstawie ułamków udziału we wpływach podatkowych na rok 2021 (obliczonych na podstawie podatku należnego za 2019 r.).
Wysokość udziałów poszczególnych JST w podatku należnym za 2020 r., która wyznaczy ich dochody z tego źródła w 2022 r., mogła ulec zmianie w stosunku do lat ubiegłych. Zawsze możliwe jest wystąpienia zmian gospodarczych o charakterze lokalnym, mogących skutkować zmianą poziomu dochodów podatników z danego obszaru. Można się spodziewać ponadto pewnych przesunięć o charakterze systemowym.
W 2019 r. wprowadzono zmiany w PIT, które – według szacunków rządowych – miały zmniejszyć łączne dochody JST o ok. 6 mld rocznie. Weszły one w życie już w trakcie 2019 r., ale obowiązywały jedynie przez część roku podatkowego. Przez cały rok podatkowy obowiązywały dopiero w 2020 r.
Zmiany te prawdopodobnie w większym stopniu obciążyły dochody tych samorządów, w których przeważają podatnicy o relatywnie niższych dochodach (np. podwyższenie w trakcie 2019 r. pracowniczego ryczałtu kosztów uzyskania przychodów bardziej obniża procentowo podatek należny przy niższych dochodach).
Wydaje się to potwierdzać relatywny wzrost udziału miast na prawach powiatu w całości wpływów z PIT. Na poziomie powiatowym w 2020 r. (na podstawie podatku należnego za 2018 r.) otrzymywały 45,3% ogólnej kwoty dla powiatów. W pierwszym kwartale 2021 r. (na podstawie podatku należnego za 2019 r.) było to już 47,0%.
Równocześnie jednak spadek (nieznaczny) dochodów z udziałów we wpływach z CIT w 2020 r. w miastach na prawach powiatu przy niewielkim wzroście dochodów z tego źródła w gminach i powiatach skłania do przypuszczenia, że także należny PIT mógł w miastach relatywnie spaść w kryzysowym roku, co odbiłoby się w niższym ich udziale we wpływach w 2022 r.

PARADOKSALNE DZIAŁANIE SYSTEMU WYRÓWNAWCZEGO

Nie tylko podział wpływów z PIT, ale także transfery wyrównawcze wyznaczone są stosunkami dochodowymi sprzed dwóch lat. Oznacza to, że w 2022 r. wysokość subwencji wyrównawczej dla poszczególnych jednostek naliczona będzie w relacji do wysokości dochodów podatkowych (w przeliczeniu na mieszkańca kraju) z 2020 r. Duża skala obniżenia dochodów z PIT może sprawić, że cel wyrównawczy będzie ustawiony zbyt wysoko – w sytuacji, w której średnie dochody podatkowe na jednego mieszkańca kraju w 2022 r. będą niższe niż w 2020 r. Grozi to przede wszystkim na poziomie powiatowym, gdzie udziały we wpływach z PIT są odpowiedzialne za dziewięćdziesiąt kilka procent ogółu dochodów podatkowych.
Generalnie, przez pierwsze dwa lata jednostki samorządowe o niskich dochodach z PIT będą w relatywnie lepszej sytuacji. Ubytek w dochodach z tego źródła ma dla nich mniejsze znaczenie (stanowi mniejszy procent dochodów ogółem) niż analogiczny procentowo ubytek dochodów jednostek o wysokich dochodach z PIT. Równocześnie będą one otrzymywały niezmienioną subwencję wyrównawczą.
Na drugim krańcu skali dochodów podatkowych niezmienione wpłaty na „janosikowe” będą obciążały zmniejszone dochody. Znowu najsilniej skutki będą odczuwane na poziomie powiatowym, co dotyczy także powiatowych dochodów miast na prawach powiatu.
Sytuacja może ulec zauważalnej zmianie w 2024 r. Udziały w PIT będą po raz pierwszy dzielone pomiędzy JST na podstawie wysokości podatku należnego od ich mieszkańców płaconego według nowych reguł (tj. za 2022 r.).
Nie jest właściwie możliwe przeprowadzenie dokładnej analizy takiego ostatecznego rozkładu ubytków w dochodach z PIT za trzy lata. Można jednak zwrócić uwagę, że należy się spodziewać, iż zmiany generalnie obniżające podatek dla podatników o niskich dochodach i podwyższające go dla podatników o wysokich dochodach, będą skutkowały większą utratą potencjalnych wpływów podatkowych w JST o już niskich dochodach podatkowych (z większym udziałem podatników o niskich dochodach i mniejszym udziałem podatników o wysokich dochodach).
Dodatkowo przez kolejne dwa lata to na niekorzyść tych jednostek będzie działało ustalanie subwencji wyrównawczej na podstawie relacji dochodowej sprzed dwóch lat. Dopiero w piątym roku działania nowych reguł (2026) dopasują się do siebie skutki finansowe zmiany w PIT i naliczanie wysokości subwencji wyrównawczej. Tę ostatnią można ocenić jako nadmiernie korzystną przez pierwsze dwa lata (jednostki otrzymujące ją mogą przeskoczyć w hierarchii dochodowej jednostki uzyskujące wyższe dochody podatkowe, nieco ponad średnią). Natomiast można uważać, że w następnych dwóch latach subwencja będzie w niedostateczny sposób wyrównywała dochody uboższych jednostek.

SUBWENCJA INWESTYCYJNA BUDZI OBAWY

Sporą nowością jest ogłoszenie zamiaru jakiegokolwiek rekompensowania samorządom ubytku dochodów spowodowanego obniżeniem obciążeń podatkowych. Nie towarzyszyło ono do tej pory nawet największym zmianom. Nie mamy dostępu do danych, które umożliwiłyby np. policzenie dzisiejszych skutków obniżenia stawek podatkowych od 2009 r. Warto sobie uzmysłowić, że wynoszą one co najmniej górne kilkanaście lub nawet około dwudziestu miliardów złotych rocznie.
Sama subwencja inwestycyjna lub rozwojowa (takiego określenia także używa „Polski Ład”) pozostaje wielką niewiadomą. Jej nazwa sugeruje, że będzie mogła być wykorzystywana dowolnie, ale jedynie na wydatki inwestycyjne. Sam ten fakt budzi sprzeciw samorządów, gdyż miałaby ona rekompensować ubytek dochodów o statusie dochodów bieżących, traktowanych jako własne, a więc wydawanych swobodnymi decyzjami samorządów.
Ubytek tego rodzaju dochodów znacząco obniży nadwyżki operacyjne, już pomniejszone w 2020 r. z powodu kryzysu i szybszego wzrostu kosztów wykonywania zadań niż dochodów bieżących (zwłaszcza w miastach na prawach powiatu i gminach miejskich).
W wyniku obniżenia dochodów bieżących, znacząca część JST może mieć wręcz kłopoty ze zrównoważeniem części operacyjnej budżetu (tj. ze sfinansowaniem wydatków bieżących dochodami bieżącymi). W jeszcze liczniejszych może wystąpić tzw. deficyt operacyjny netto, tj. po uwzględnieniu obciążenia nadwyżki operacyjnej spłatą zadłużenia.
Możemy mieć do czynienia z paradoksalną sytuacją. Z jednej strony, duża dostępność środków na inwestycje (oprócz subwencji inwestycyjnej rozmaite źródła dotacji ze środków krajowych i europejskich). Z drugiej jednak strony, kłopoty ze sfinansowaniem na dzisiejszym poziomie podstawowej działalności samorządów, co może wręcz prowadzić do konieczności wprowadzenia oszczędności pogarszających jakość usług publicznych (typu: zwiększenie liczebności oddziałów szkolnych, zmniejszenie liczby kursów autobusów czy tramwajów).
Niewiadomą pozostaje wymiar finansowy nowej subwencji – czy rzeczywiście w pełni będzie rekompensowała ubytki dochodów. Nie wiadomo, w jaki sposób będzie ona dzielona pomiędzy JST. Ze strony rządowej padło jedynie zapewnienie, że za pomocą algorytmu, a nie arbitralnych decyzji. Algorytmu – ani nawet jego założeń – jednak nie ujawniono.
Można się więc obawiać, że podobnie jak w przypadku Funduszu Inicjatyw Lokalnych, rząd ulegnie pokusie obciążenia go jakimś celem dodatkowym ponad rekompensatę utraconych dochodów. Tak stało się w przypadku RFIL, którego pierwsza transza została także podzielona algorytmem, jednak obciążonym celem wyrównawczym. W efekcie najniższe relatywnie wsparcie uzyskały samorządy, które najbardziej ucierpiały wskutek kryzysu.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Młodzieżowe rady na nowych zasadach

AKTUALNOŚCI | ALERTY PRAWNE

Ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zmieniono zasady, na jakich mają być tworzone, a następnie działać młodzieżowe rady gmin, młodzieżowe rady powiatów i młodzieżowe sejmiki województw. W wyniku wprowadzonych zmian rady te będą:

  • powstawały za zgodą odpowiednio rad gmin, rad powiatów, sejmików województw z inicjatywy własnej lub na wniosek odpowiednio:

– wójta (burmistrza, prezydenta), zarządu powiatu, zarządu województwa;

  • – podmiotów reprezentujących zainteresowane środowiska, w szczególności organizacji pozarządowych lub podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1057), samorządu uczniowskiego lub samorządu studenckiego z terenu danej gminy, powiatu, województwa;
  • miały charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny;

– mogły kierować zapytania lub wnioski w formie uchwały, na które odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent), starosta powiatu, marszałek województwa lub osoby przez nich wyznaczone będą obowiązani do udzielenia odpowiedzi na piśmie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały.

SPIS TREŚCI

Zmiany w ustawie o pomocy społecznej

AKTUALNOŚCI | ALERTY PRAWNE 

Ustawą z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. poz. 803) zmieniono lub doprecyzowano niektóre normy, których stosowanie w praktyce spotykało się z trudnościami lub które wymagały korekty w związku ze zmieniającymi się warunkami społecznymi. Część zmian została wprowadzona w odpowiedzi na postulaty napływające od podmiotów stosujących w praktyce przepisy z zakresu pomocy społecznej oraz od środowiska pracowników socjalnych. Wprowadzone zmiany to m.in.:

  • zwiększenie z 250 zł do 400 zł kwoty dodatku do wynagrodzenia pracownika socjalnego zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej;
  • zmniejszenie z 5 lat do 3 lat okresu pracy pracowników socjalnych, od którego uzależniony jest dodatkowy urlop wypoczynkowy w wymiarze 10 dni;
  • zniesienie odpłatności za korzystanie z usług świadczonych w trybie dziennym w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
  • ustalanie wysokości zasiłku okresowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej.

SPIS TREŚCI

Ściągawka z nowego PZP

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE - SAS 3/2021

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych reguluje system udzielania zamówień publicznych w 623 artykułach. Wskazana ustawa zastąpiła poprzednią ustawę, która określała zasady udzielania zamówień publicznych w 203 artykułach.

W celu ułatwienia odnalezienia w „gąszczu” nowych artykułów zagadnienia potrzebnego w procedurach prowadzonego postępowania o zamówienie publiczne, poniżej przedstawiam „ściągawkę” zawierającą zagadnienia objęte procedurą Prawa zamówień publicznych ze wskazaniem przepisu, który reguluje dane zagadnienie.

 

tabela zp sas32021

Marek Okniński
praktyk, zajmujący się od 1995 r. udzielaniem zamówień publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego oraz spółkach Skarbu Państwa. Prowadzi szkolenia z zakresu
zamówień publicznych, które po zdaniu egzaminu państwowego dają tytuł zawodowy „specjalista zamówień publicznych”

SPIS TREŚCI

Czy pracownik urzędu gminy może świadczyć usługi jako przewodnik górski na rzecz swego pracodawcy?

PRAWO PRACY - SAS 3/2021

PYTANIE

Czy pracownik samorządowy pracujący w wydziale ochrony środowiska może świadczyć usługi dla swojego pracodawcy, tj. tego samego urzędu gminy, w zakresie przewodnictwa górskiego? Urzędnik ten w ramach pracy na swoim stanowisku nie realizuje wycieczek turystycznych oraz innych działań związanych z turystyką. Sprawa dotyczy organizacji odpłatnych wycieczek dla pracowników tego samego urzędu lub też organizację i prowadzenie wycieczek dla mieszkańców w ramach podpisanej w powyższym zakresie umowy z gminą, poza godzinami pracy tego urzędnika.

ODPOWIEDŹ

Pracownik urzędu gminy może świadczyć usługi na rzecz swego pracodawcy w zakresie przewodnictwa górskiego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej u.p.s.) pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy.
Świadczenie przez pracownika samorządowego usług w zakresie przewodnictwa górskiego nie wypełnia żadnej z wyżej wymienionych przesłanek. Nie pozostaje bowiem w sprzeczności z obowiązkami tego pracownika, które wynikają z umowy o pracę i nie może wywoływać podejrzeń o stronniczość lub interesowność w wykonywaniu obowiązków urzędnika w ramach stosunku pracy. W końcu, świadczenie tego typu usług, nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkami wynikającymi z u.p.s.

Aneta Podgajna

PODSTAWA PRAWNA:
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.1282)

SPIS TREŚCI

Kwarantanna pracownika samorządowego a prawo do urlopu wypoczynkowego

PRAWO PRACY - SAS 3/2021

PYTANIE

Czy w okresie kwarantanny, na którą został skierowany pracownik w związku z kontaktem z osobą zarażoną COVID-19, ma on prawo do korzystania z urlopu wypoczynkowego?

ODPOWIEDŹ

Urlopu wypoczynkowego udziela się pracownikowi w dni, które są dla niego dniami pracy, więc pracownik, który świadczy pracę zdalną podczas kwarantanny zachowuje prawo do możliwości skorzystania z urlopu wypoczynkowego.

Zgodnie z art. 165 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320, z późn. zm.), zwanej dalej k.p., jeżeli pracownik nie może rozpocząć urlopu w ustalonym terminie z przyczyn usprawiedliwiających nieobecność w pracy, a w szczególności z powodu:

  • czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby,
  • odosobnienia w związku z chorobą zakaźną,
  • powołania na ćwiczenia wojskowe lub na przeszkolenie wojskowe albo stawienia się do pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, na czas do 3 miesięcy,
  • urlopu macierzyńskiego,
  • pracodawca jest obowiązany przesunąć urlop na termin późniejszy.

W myśl zaś art. 166 k.p., część urlopu niewykorzystaną z powodu:

  • czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby,
  • odosobnienia w związku z chorobą zakaźną,
  • odbywania ćwiczeń wojskowych lub przeszkolenia wojskowego albo pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, przez czas do 3 miesięcy,
  • urlopu macierzyńskiego,
  • pracodawca jest obowiązany udzielić w terminie późniejszym.

Z wyżej cytowanych przepisów wynika zatem, że pracownik nie może korzystać z urlopu wypoczynkowego w okresie, w którym jest nieobecny w pracy z usprawiedliwionych przyczyn. Katalog przyczyn usprawiedliwionej nieobecności zawarty w art. 165 k.p. ma charakter przykładowy („w szczególności”), nie jest zatem katalogiem zamkniętym.
Z wyżej powołanych przepisów a contrario wynika również, że pracownik nie może rozpocząć urlopu wypoczynkowego w okresie kwarantanny.
Nie ulega wątpliwości, że taką usprawiedliwioną przyczyną nieobecności pracownika w pracy jest skierowanie pracownika na obowiązkową kwarantannę w związku z kontaktem z osobą zakażoną COVID-19.
Przepis art. 4h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stanowi, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, pracownicy i inne osoby zatrudnione, poddane obowiązkowej kwarantannie, mogą, za zgodą pracodawcy albo zatrudniającego, świadczyć w trybie pracy zdalnej pracę określoną w umowie i otrzymywać z tego tytułu wynagrodzenie. Do warunków świadczenia pracy stosuje się przepisy art. 3 ust. 3-8. W takim przypadku pracownikowi nie przysługuje wynagrodzenie, o którym mowa w art. 92 k.p., ani świadczenie pieniężne z tytułu choroby określone w odrębnych przepisach (ust. 2).
Zgodnie z art. 4hb ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., za okres nieświadczenia pracy w trakcie kwarantanny albo izolacji w warunkach domowych przysługuje wynagrodzenie, o którym mowa w art. 92 k.p., albo świadczenie pieniężne z tytułu choroby.
Oznacza to, że w okresie obowiązkowej kwarantanny, w związku z kontaktem z osobą zakażoną COVID-19, pracownik może świadczyć pracę zdalnie. Skoro pracownik świadczy w tym okresie pracę, to tym samym może korzystać z urlopu wypoczynkowego.
Analogiczne stanowisko wyraziło Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w komunikacie z dnia 31 grudnia 2020 r. W dniu 28 stycznia 2021 r. MRPiT doprecyzowało swoje stanowisko w zakresie udzielania urlopu na kwarantannie wskazując, że udzielenie urlopu wypoczynkowego w trakcie odbywania kwarantanny jest niedopuszczalne jeśli pracownik objęty kwarantanną nie wykonuje pracy w trybie zdalnym. Resort przypomniał też, że urlopu wypoczynkowego udziela się pracownikowi w dni, które są dla niego dniami pracy, więc pracownik, który świadczy pracę zdalną podczas kwarantanny zachowuje prawo do możliwości skorzystania z urlopu wypoczynkowego. Powyższe stanowisko MRPiT jest zbieżne ze stanowiskiem Głównego Inspektoratu Pracy.

Sławomir Pyźlak
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320, z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.),
– Komunikat Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 31 grudnia 2020 r.

SPIS TREŚCI

Rozpatrywanie skarg na komisje rady gminy przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 3/2021

Czy Komisja Skarg, Wniosków i Petycji rady gminy jest uprawniona do rozpatrywania skarg na działania innych komisji rady gminy i rekomendowania jej (radzie gminy) sposobu załatwienia tych skarg?

Skoro rada gminy jest uprawniona do rozpatrywania skarg na komisje rady gminy, to tym samym Komisja Skarg, Wniosków i Petycji posiada legitymację do „rozpatrywania” skarg na inne komisje rady gminy i rekomendowania przez tę komisję sposobu załatwienia tych skarg przez radę gminy.

Przepis art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, że rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji.
Wyżej cytowany przepis określa zakres podmiotów objętych kontrolą rady gminy w zakresie skarg i wniosków, ograniczając go do wójta i gminnych jednostek organizacyjnych. Wśród podmiotów podlegających kontroli rady gminy w zakresie skarg nie ma komisji rady gminy.
W myśl zaś art. 21 ust. 3 u.s.g., komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności.
Wskazać należy, że problematyka przyjmowania i rozpatrywania przez radę gminy skarg i wniosków dotyczących działalności wójta i gminnych jednostek organizacyjnych uregulowana jest w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwaną dalej k.p.a. W myśl art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa – wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.
Przepis art. 227 k.p.a. stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Zgodnie z art. 18b ust. 3 u.s.g., zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy (ust. 3).

Zakres kompetencji rady gminy reguluje statut gminy. Z reguły statuty gmin są w tym zakresie niemal identyczne, stanowiąc, że, do zadań Komisji Skarg, Wniosków i Petycji należy przygotowywanie projektów rozstrzygnięć w sprawach skarg, wniosków i petycji, w których organem właściwym do rozpatrzenia jest rada gminy. Przepisy nie precyzują jednak, w sposób nie budzący wątpliwości, jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia skargi na działanie (zaniechanie) komisji rady gminy. Czy organem tym jest rada gminy, czy może jednak wojewoda.
Wojewoda łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 maja 2009 r., znak: Pro.I-0911/184/09 uznał, że rada gminy, nie zaś wojewoda, uprawniona jest do rozpatrywania skarg na komisję rewizyjną. Wojewoda wyprowadził powyższy pogląd z art. 21 ust. 3 u.s.g.
Uznając ww. pogląd za dominujący (nie ma innych rozstrzygnięć nadzorczych w tym zakresie, brak jest również orzeczeń NSA) stwierdzić należy, że skoro rada gminy jest uprawniona do rozpatrywania skarg na komisje rady gminy, to tym samym Komisja Skarg, Wniosków i Petycji posiada legitymację do „rozpatrywania” skarg na inne komisje rady gminy i rekomendowania przez tę Komisję sposobu załatwienia tych skarg przez radę gminy.

Sławomir Pyźlak
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1990 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.)

SPIS TREŚCI

Czy rada gminy może zróżnicować w uchwale stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od umiejscowienia reklamy?

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 3/2021

PYTANIE

Czy rada gminy w podjętej uchwale może zróżnicować stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy reklama została umieszczona w obszarze zabudowanym, czy poza nim? Czy jest to dopuszczalne?

ODPOWIEDŹ

Rada gminy nie może przyjąć takiego kryterium zróżnicowania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Z artykułu 40 ust. 9 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) wynika uprawnienie rady do zróżnicowania stawek opłat z uwzględnieniem: kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne zostały podzielone na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Przy czym ulice leżące w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii, co te drogi (art. 2 ust. 2 u.d.p.). Regulacja ta zatem w żaden sposób nie nawiązuje do kwestii położenia drogi publicznej w obszarze zabudowanym lub poza nim.
Pogląd powyższy potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze NK-I.4131.132.2020.ASzc wojewody lubuskiego z dnia 30 października 2020 r., z którego wynika, że rada gminy nie może uzależnić wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy umieszczenie infrastruktury technicznej nastąpiło w lub poza obszarem zabudowanym. Artykuł 40 ust. 9 u.d.p. w sposób enumeratywny wylicza kryteria, którymi należy kierować się ustalając wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Enumeratywne wyliczenie tych kryteriów oznacza, że rada gminy, ustalając stawki opłat, nie może brać pod uwagę żadnych innych kryteriów niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 465/2004; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1824/2007; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt GSK 151/2008; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 233/2010; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z21 stycznia 2011 r., sygn. akt: III SA/Wr 818/10).

Aneta Podgajna

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.470)
– Rozstrzygnięcie nadzorcze NK-I.4131.132.2020.ASzc wojewody lubuskiego z dnia 30 października 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z dnia 4 listopada 2020 r. Poz. 2520)

SPIS TREŚCI

Czy wójt może odmówić udostępnienia informacji publicznej w części zanonimizowanych danych?

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 3/2021

OPIS SYTUACJI:

Fundacja wystąpiła do wójta, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie określonego dokumentu. Wójt udostępnił żądany dokument, po jego częściowej anonimizacji w zakresie danych osobowych. Fundacja złożyła ponaglenie na bezczynność wójta, wywodząc, że w zakresie zanonimizowanych danych organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a skoro nie wydał takiej decyzji, to dopuścił się w tym zakresie bezczynności.

PYTANIE:

Czy w zaistniałym przypadku wójt rzeczywiście powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części zanonimizowanych danych?

ODPOWIEDŹ:

Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku
z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności.

Problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwana dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (dotyczy konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przez organ). 
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Przepis art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Przepis ten ma zastosowanie również w zakresie bezczynności organu administracji publicznej w udostępnieniu informacji publicznej.
W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tej stosuje się przepisy k.p.a.
W judykaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, w myśl którego żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja – jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione – wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt. I OSK 4083/18 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16, Lex nr 2194799). W orzeczeniach tych Sąd wskazał ponadto, że anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę gwarantowaną ustawą o ochronie danych osobowych (analogicznie w zakresie określonym przez RODO) i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1372/15 wskazał, że z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych (vide: Lex nr 2169772, M. Prawn. 2017/4/173).
Ostateczna ocena należy jednak do organu wyższej instancji (w przypadku złożenia ponaglenia) i sądów administracyjnych (w przypadku złożenia skargi do WSA oraz skargi kasacyjnej do NSA), które wydając orzeczenie w danej sprawie, muszą wziąć pod uwagę cały stan faktyczny i prawny w danej sprawie.

Sławomir Pyźlak
radca prawny

SPIS TREŚCI

Prawne aspekty dziedziczenia majątku przez gminy

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2021

Celem regulacji, wchodzących w zakres prawa spadkowego jest zapewnienie, aby prawa o charakterze majątkowym przynależne do określonego podmiotu nie wygasały wraz ze śmiercią osoby, której przysługiwały. Dlatego też, aby zapewnić ciągłość praw majątkowych, w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada nieistnienia spadków bezdziedzicznych.

Polski ustawodawca w katalogu grup spadkobierców ustawowych przewidział grupę, której członkowie, określani mianem spadkobierców koniecznych lub przymusowych, nie mogą odrzucić spadku, jeżeli ich powołanie do dziedziczenia wynika z ustawy. W świetle art. 1023 Kodeksu cywilnego wskazanymi powyżej spadkobiercami koniecznymi są gmina oraz Skarb Państwa.
Zgodnie z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, z tą też chwilą w myśl art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek. Przy czym w art. 926 § 1 k.c. polski ustawodawca przewidział, iż powołanie do spadku może wynikać z ustawy albo z testamentu, przyznając jednocześnie prymat dziedziczeniu testamentowemu, albowiem dziedziczenie ustawowe następuje wtedy, gdy spadkodawca nie pozostawił testamentu bądź jego testament jest nieważny.
Zgodnie z obecną regulacją w sytuacji, gdy spadkobierca nie pozostawił testamentu bądź jego testament jest nieważny, spadek przypada określonym w Kodeksie cywilnym spadkobiercom ustawowym, którzy podzieleni są na kilka grup, poczynając od małżonka oraz bliższych i dalszych krewnych, aż po podmioty publicznoprawne tj. gminę oraz Skarb Państwa, przy czym zasadą jest, iż spadkobiercy należący do grupy dalszej dochodzą do dziedziczenia dopiero wówczas, gdy nie ma spadkobierców należących do grupy bliższej.
Gmina oraz Skarb Państwa wchodzą w skład ostatniej grupy spadkobierców ustawowych, co wynika wprost z art. 935 k.c. w świetle którego w przypadku braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy, powołanych do dziedziczenia z ustawy spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. W związku z powyższym dziedziczy ona również prawa do nieruchomości (lub na nieruchomości) położonej na obszarze innej gminy. Natomiast Skarb Państwa powołany jest do dziedziczenia jako spadkobierca ustawowy jedynie w sytuacji, gdy nie da się ustalić ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Rzeczypospolitej Polskiej albo ostatnie miejsce zamieszkania spadkodawcy znajdowało się za granicą.
Warto zauważyć, iż regulacje zawarte w przedmiotowym artykule nie stanowią w polskim prawie novum, albowiem już artykuł 27 § 1 Dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe przewidywał regulacje niemal tożsame do obecnie obowiązujących. Jednakże wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej i związaną z tym likwidacją samorządu terytorialnego, pomimo iż treść art. 27 § 1 prawa spadkowego nie uległa zmianie, utracił on jednak praktyczne znaczenie. Gmina odzyskała status spadkobiercy koniecznego dopiero w wyniku reaktywacji samorządu terytorialnego w 1990 r. oraz wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, albowiem w świetle regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym w brzmieniu sprzed wejścia w życie wskazanej ustawy, jedynym spadkobiercą koniecznym był Skarb Państwa.

REGULACJE NORMUJĄCE SYTUACJĘ GMIN JAKO SPADKOBIERCÓW USTAWOWYCH

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 1023 § 1 k.c. gmina, tak jak Skarb Państwa, nie może odrzucić spadku, który przypadł jej z mocy ustawy. Powyższa regulacja jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 1012 k.c., w świetle którego spadkobierca może złożyć oświadczenie o odrzuceniu spadeku. W związku z powyższym dochodząca do dziedziczenia z ustawy gmina, nie składa oświadczenia o odrzuceniu spadku, natomiast ewentualnie złożone oświadczenie należy uznać za nieważne na skutek sprzeczności z wyraźnym brzmieniem ustawy. Ponadto odrzucenie spadku przez gminę w żadnym wypadku nie spowoduje jego nabycia przez Skarb Państwa, jednakże przedmiotowe regulacje nie stoją na przeszkodzie, aby gmina zawarła ze Skarbem Państwa na zasadach ogólnych umowę zbycia spadku na podstawie, której to umowy gmina przeniesie na Skarb Państwa nabyty przez siebie spadek. Konsekwencją powyższych regulacji jest także fakt, iż gmina ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy nie może też zrzec się spadku w drodze zawarcia ze spadkodawcą uregulowanej art. 1048 k.c. umowy o zrzeczenie się dziedziczenia. Natomiast zawarcie takiej umowy przez gminę będzie zawsze nieważne, a w szczególności nie spowoduje, iż spadkobiercą stanie się Skarb Państwa. Powyższa regulacja jest tym bardziej uzasadniona przez fakt, iż niewątpliwie znaczne trudności praktyczne powodowałoby ustalenie, czy gmina będąca stroną umowy o zrzeczeniu się dziedziczenia, będzie gminą ostatniego miejsca zamieszkania przyszłego spadkodawcy. Ponadto w doktrynie przyjmuje się, iż potencjalna gmina ostatniego zamieszkania przyszłego spadkodawcy nie może być wyłączona od dziedziczenia ustawowego w drodze zawarcia przez spadkodawcę tzw. testamentu negatywnego.
W następnej kolejności należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 1023 § 2 k.c. gmina nie składa oświadczenia o przyjęciu spadku, a spadek uważa się za przyjęty z dobrodziejstwem inwentarza, oznacza to, iż gmina jako spadkobierca ustawowy ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe tylko do wartości ustalonego w wykazie inwentarza albo spisie inwentarza stanu czynnego spadku. Regulacja art. 1023 § 2 k.c. tak jak regulacja zawarta w §1 tegoż artykułu jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 1012 k.c., w świetle którego spadkobierca może albo przyjąć spadek bez ograniczenia odpowiedzialności za długi tzw. przyjęcie proste albo przyjąć spadek z ograniczeniem tej odpowiedzialności tzw. przyjęcie z dobrodziejstwem inwentarza, albowiem jak wskazano powyżej, spadek przyjęty przez gminę uważa się zawsze za przyjęty z dobrodziejstwem inwentarza.

Złożone przez gminę oświadczenie o przyjęciu spadku wprost, podobnie jak oświadczenie o odrzucenie spadku, byłoby nieważne na skutek sprzeczności z wyraźnym brzmieniem ustaw.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ GMINY ZA DŁUGI SPADKOWE Z WŁASNEGO MAJĄTKU

Ponadto analizowana regulacja jest również przepisem szczególnym w stosunku do art. 1015 § 1 i 2 k.c., albowiem gmina odmiennie niż pozostali spadkobiercy ustawowi przyjmuje spadek już z chwilą powołania do spadku i od tej chwili odpowiada za długi spadkowe pro viribus patrimonii, a więc z własnego majątku do wartości stanu czynnego spadku.
Powyższe rozwiązanie przewidujące, że gmina odpowiada za długi spadkowe z własnego majątku do wartości stanu czynnego spadku już od chwili otwarcia spadku jest w doktrynie przedmiotem powszechnej krytyki, albowiem uważane jest za zbyt daleko idące uproszczenie możliwości zaspokojenia się przez wierzycieli spadku z majątku publicznego. Ponadto kształtuje ono odpowiedzialność gminy oraz Skarbu Państwa w sposób mniej korzystny w porównaniu do odpowiedzialności spadkobierców zarówno ustawowych testamentowych, którzy w świetle art. 1030 k.c. do chwili przyjęcia spadku ponoszą odpowiedzialność za długi spadkowe wyłącznie ze spadku tzw. odpowiedzialność cum viribus patrimonii, a dopiero od chwili przyjęcia spadku z całego swojego majątku. Natomiast jak już omówiono powyżej, gmina występująca jako spadkobierca ustawowy ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe z całego majątku już od chwili powołania do spadku, a okoliczność, iż odpowiedzialność ta jest ograniczona do wysokości wartości stanu czynnego spadku, nie wpływa na fakt, że odpowiedzialność gminy nie jest ograniczona do składników majątku spadkowego, a więc obejmuje nie tylko mienie spadkowe, ale całe mienie gminne, które stanowi również mienie publiczne. W związku z powyższym długi zmarłej osoby fizycznej bardzo często zostają zaspakajane ze środków publicznych.

GMINA SPADKOBIERCĄ TESTAMENTOWYM

Nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyszły spadkodawca w wyniku sporządzenia testamentu, ustanowił gminę swoim spadkobiercą testamentowym. W takim przypadku nie mają zastosowania omówione powyżej regulacje zamieszczone w art. 1023 k.c., dlatego też wówczas gmina może przypadający jej z mocy testamentu spadek odrzucić bądź przyjąć wprost, bądź przyjąć go z dobrodziejstwem inwentarza. Przy czym w wypadku, gdy gmina nie złoży żadnego oświadczenia woli o przyjęciu lub odrzuceniu spadku w sześciu miesięcy od dnia, w którym dowiedziała się o tytule swego powołania, zgodnie z art. 1015 § 2 k.c. nabędzie spadek z dobrodziejstwem inwentarza.

SPIS INWENTARZA

Natomiast w celu ustalenia swojego zakresu odpowiedzialności, gmina zmuszona jest ustalić wartości aktywów spadku poprzez sporządzenie spisu inwentarza lub wykazu inwentarza. Odnosząc się w pierwszej kolejności do procedury sporządzenia spisu inwentarza, należy wyraźnie podkreślić, że pomimo iż, gmina powołana do dziedziczenia z ustawy w każdym przypadku uważana jest za przyjmująca spadek z dobrodziejstwem inwentarza, postanowienie o sporządzeniu spisu inwentarza nie jest wydawane przez sąd z urzędu, dlatego też gmina w celu sporządzenia spisu inwentarza obowiązana jest wystąpić na podstawie art. 637 § 1 k.c. do sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia o sporządzeniu spisu inwentarza. Przy czym w świetle art. 6371 k.p.c. wniosek o sporządzenie spisu inwentarza może być także zgłoszony bezpośrednio komornikowi, który byłby właściwy do wykonania postanowienia sądu spadku o sporządzeniu spisu inwentarza. Odnosząc się w następnej kolejności do procedury sporządzenia wykazu inwentarza należy wskazać, iż wykaz inwentarza w przeciwieństwie do spisu inwentarza stanowi dokument prywatny, sporządzany przez spadkobiercę na urzędowym formularzu, którego wzór został zamieszczony w Rozporządzeniu Minister Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie określenia wzoru wykazu inwentarza oraz sposobu udostępniania druków tego wzoru. Na mocy art. 6363 § 1 wykaz może być złożony w sądzie spadku lub w sądzie, w którego okręgu znajduje się miejsce zamieszkania składającego wykaz, przy czym przedmiotowy wykaz zgodnie z § 2 przedmiotowego artykułu może być złożony także przed notariuszem i zostaje objęty protokołem.

JAK W PRAKTYCE WYGLĄDA WYKONYWANIE PRAW I OBOWIĄZKÓW SPADKOBIERCY PRZEZ GMINY?

Odpowiadając na to pytanie, należy sięgnąć do informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) w zakresie wykonywania praw i obowiązków przez gminy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż wyniki kontroli nie są korzystne dla gmin, gdyż jak wynika z treści przedmiotowych informacji, w większości skontrolowanych gmin nie prowadzono rozpoznania w zakresie możliwości pozyskania masy spadkowej w drodze dziedziczenia, a także nie inicjowano postępowań spadkowych w przypadku pozyskania informacji o możliwości dziedziczenia spadku. Z ogólnej liczby 1296 rozpoczętych w badanym okresie postępowań spadkowych zainicjowanych przez skontrolowane gminy zostało 224 postępowania, a więc zaledwie 17,2% ogólnej liczby rozpoczętych postepowań spadkowych. Ponadto nie podejmowano też działań w celu ustalenia wartości stanu czynnego spadku w przypadku dziedziczenia z dobrodziejstwem inwentarza. Niejednokrotnie wystąpiły również przypadki niedochodzenia wynagrodzenia za korzystanie przez inne podmioty z majątku stanowiącego spadek gminy. Również wnioski o ujawnienie w księgach wieczystych praw gmin do odziedziczonych nieruchomości nie były składane lub były składane z opóźnieniem. W związku z powyższym zdaniem NIK gminy poprzez omówioną powyżej działalność dopuszczały się naruszania wyrażonej w art. 50 ustawy o samorządzie gminnym zasady zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym oraz jego ochrony.
Ponadto w treści analizowanych informacji, wskazano także na powszechnie występujący problem niedostatecznego wykorzystywania przez gminy, obowiązujących od dnia 1 lipca 2016 r. udogodnień wynikających ze zmiany ustawy Prawo bankowego i ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Zgodnie z obecnie obowiązującymi art. 111c ustawy Prawo bankowe oraz art. 13c ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w przypadku rozwiązania albo wygaśnięcia odpowiednio umowy rachunku bankowego lub imiennego rachunku członka kasy, zarówno bank, jak i kasa zobowiązane są poinformować gminę ostatniego miejsca zamieszkania posiadacza rachunku bankowego lub członka kasy o m.in. wysokości środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bądź rachunkach, a także o możliwości nabycia przez nią prawa do ww. środków pieniężnych, zgodnie z art. 935 k.c. Wprowadzenie obowiązku przekazywania gminom powyższych informacji, miało na celu umożliwienie gminie ostatniego miejsca zamieszkania posiadacza rachunku bankowego, jako potencjalnej spadkobierczyni ustawowej tego podmiotu, otrzymanie informacji o wysokości środków pieniężnych znajdujących się na jego rachunku bankowym w chwili rozwiązania lub wygaśnięcia umowy rachunku bankowego oraz o dyspozycjach dokonanych na tym rachunku po tej chwili. Co w konsekwencji miało doprowadzić do szerszego korzystania przez gminy z możliwości objęcia spadku, a tym samym do zasilenia gminnych budżetów dodatkowymi środkami pieniężnymi. Jednakże jak wykazały wyniki przeprowadzonej kontroli w trzech z dziewięciu miast na prawach powiatu, gdzie liczba zawiadomień z banków i SKOK wskazujących na potencjalną możliwość dziedziczenia oraz wysokość kwot pieniężnych była szczególnie wysoka, nie podejmowano żadnych działań lub podejmowano działania w znikomym stopniu. Zdaniem NIK przyczynę powyższej sytuacji stanowił brak wyraźnie określonych zasad postępowania z otrzymanymi zawiadomieniami oraz nieprowadzenie w tym zakresie analiz, a w konsekwencji nie dysponowanie wiedzą o wysokości zgromadzonych środków na rachunkach bankowych, stanowiących potencjalne źródło zasilenia gminy w dochody własne. Zdaniem NIK, aby zapobiegać przedstawionym powyżej sytuacjom, gminy powinny dążyć do zintensyfikowania działań w celu efektywnego wykorzystania informacji z banków, SKOK oraz od innych podmiotów, o możliwości nabycia prawa do spadku zgodnie z art. 935 k.c. Należy jednak podkreślić, iż zdaniem NIK nie bez znaczenia dla aktywności gmin w kwestii wykorzystywania uzyskanych z banków informacji jest także fakt przekazywania przez banki niepełnych oraz niejednolitych informacji dotyczących spadkodawców, a więc niespełniających wymogów określonych dla takich informacji w art. 111c Prawa bankowego. W związku z powyższym, zdaniem NIK zasadne jest podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego środków nadzorczych w celu wyegzekwowania od banków jednolitego i pełnego wywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 111c Prawa bankowego.
Najwyższa Izba Kontroli w treści analizowanych informacji, zwróciła się do ministra sprawiedliwości z wnioskiem o dokonanie analizy przepisów prawa spadkowego w kontekście szczególnej pozycji gminy jako spadkobiercy, ukierunkowanej w szczególności na rozważenie możliwości wprowadzenia przepisów umożliwiających wydawanie przez sąd z urzędu postanowienia o sporządzeniu spisu inwentarza wraz z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku przez gminę (jeżeli spis inwentarza nie był wcześniej sporządzony) oraz wprowadzających zawity termin na sporządzenie spisu inwentarza dla gminy, jako spadkobiercy, a także gwarantujących możliwości prowadzenia egzekucji z majątku gminy przez wierzycieli spadkowych dopiero po sporządzeniu i otrzymaniu przez gminę spisu inwentarza.

Łukasz Żurowski
Kancelaria Prawna Filipek & Kamiński

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, 2320).
– Dekret z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz.U. 1946 nr 60 poz. 328)
– Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.1950.14.130)
– Ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 49 poz. 408)
– Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575, 1578, 2320, z 2021 r. poz. 11.)
– Postanowienie Sądu Najwyższego z 10.6.1964 r., III CR 81/64, Legalis
– Wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII Pa 16/17, Legalis.

SPIS TREŚCI

Zarządzanie cmentarzem komunalnym – problem gminny

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2021

Praktycznie w każdej gminie funkcjonuje cmentarz komunalny. Istniejące cmentarze są zbyt małe i w związku z tym powstaje konieczność ich poszerzenia lub utworzenia nowego. Największą przeszkodą w planowaniu inwestycji jest brak odpowiednich terenów spełniających warunki określone w przepisach prawnych.

Założenie nowego lub rozszerzenie istniejącego cmentarza komunalnego to zadanie własne gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1947, t.j.), o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego, państwowego inspektora sanitarnego. Przepisy ustalające zasady i tryb korzystania z urządzeń użyteczności publicznej znajdujących się na terenie cmentarza powinny wywodzić się z przepisów rangi prawa miejscowego i z tym jest w praktyce duży problem, gdyż nie wszystkie gminy mające na terenie gminy usytuowany cmentarz komunalny mają stosowane uchwały rad gminy. Uchwała taka, jako uchwała określająca zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, powinna być wydana w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, t.j., ze zm.).
W praktyce, najczęściej obowiązki zarządcy i administratora przekazano spółkom gminnym lub samorządowym zakładom budżetowym (sporadycznie przedsiębiorcom wybranym w trybie zamówień publicznych). Z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że gospodarka komunalna może być w szczególności prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 679, t.j.). Powierzenie znacznej części zadań podmiotom zewnętrznym nie zwalnia, jednak organów gmin z obowiązku nadzoru i kontroli. Który to obowiązek nie jest sprawowany prawidłowo (co jednoznacznie wynika z informacji o wynikach kontroli prowadzonej przez NIK: Zarządzenie cmentarzami komunalnymi, nr ewidencyjny P/16/087, https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/16/087/). Gminy same powinny decydować o wysokości stawek opłat za miejsce pochowku na cmentarzach komunalnych (są też gminy, które nie pobierają takich opłat). Ustalenie w praktyce stawek opłat przez organy nieuprawnione — podmioty zarządzające cmentarzem — stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Gmina, która zleciła zarządzanie cmentarzem podmiotom zewnętrznym, powinna regularnie sprawdzać, czy powierzone zadania są prawidłowo realizowane i czy w ogóle są realizowane. Zarządzające cmentarzami spółki komunalne czy gminne jednostki organizacyjne, nie mogą uzyskać uprawnień szerszych, niż powinny mieć. Nie mogą np. prowadzić działalności komercyjnej polegającej na świadczeniu usług pogrzebowych, wykraczających poza zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej związanych z zarządzaniem i utrzymaniem cmentarzy komunalnych, ustalonych przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (stanowi to naruszenie ograniczeń wynikających z przepisu art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 2 i 4 u.o.s.g.), czy też samodzielnie ustalać np. ceny za miejsca pochówku lub równocześnie z cmentarnymi usługami komunalnymi prowadzić komercyjnych usług pogrzebowych. Regulaminu cmentarnego, określającego m.in. stawki opłat nie mogą wydawać podmioty, którym powierzono zarządzanie cmentarzem komunalnym.

Opłaty cmentarne, nie mogą być traktowane jako przychody spółek komunalnych. Finansowanie z tych środków wydatków i kosztów cmentarzy komunalnych bezpośrednio przez samych zarządców jest błędną praktyką.
Zasadne jest niezwłoczne przeprowadzenie własnego audytu zadań związanych z zarządzeniem cmentarzem komunalnym, obejmującego weryfikację nie tylko sposobu jego utworzenia i zarządzania, ale również rzetelności prowadzonej dokumentacji cmentarnej. Kontrola NIK pokazała, iż dokumentacja taka w wielu przypadkach prowadzona była nierzetelnie, gdyż była niekompletna i nie spełniała wymogów określonych w przepisach wykonawczych do ustawy, a w części gmin brak było takiej dokumentacji. Należy zweryfikować, czy uprawnione organy gmin prawidłowo realizują przysługujące im prawa m.in. do decydowania o zasadach korzystania z cmentarzy komunalnych oraz ustalania opłat za usługę cmentarną. Uprawnienia te, co wymaga ponownego podkreślenia, nie mogą być realizowane przez podmioty wykonujące faktycznie czynności związane z administrowaniem cmentarzami lub nieupoważniony do tego organ wykonawczy gminy.
Regulacje, na podstawie, których następuje ustalenie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych mają charakter aktów prawa miejscowego, a ustalone opłaty cmentarne pobierane bezpośrednio przez podmiot zewnętrzny stanowią dochód gminy.

dr Marcin Adamczyk
radca prawny
Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego,
Wydział Prawa i Administracji UWM w Olsztynie.
Partner zarządzający działem prawa samorządowego w Kancelarii Prawnej „AJIP”

SPIS TREŚCI

Coraz mniej czasu na zmianę regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2021

Tylko do 19 września 2021 r. rady gmin mają czas na dostosowanie gminnych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków do zeszłorocznej nowelizacji Prawa budowlanego.

WPROWADZENIE

Przypomnijmy, że dnia 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), dalej: nowelizacja. Oprócz wielu niezwykle istotnych zmian wprowadzanych do przepisów Prawa budowlanego, zmieniła ona również szereg innych ustaw. Jedną z nich jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), dalej: u.z.z.w. Nowelizacja wprowadza do przepisów tej ustawy m.in. określenie na poziomie ustawowym zasad wydawania warunków przyłączenia do sieci (nowy art. 19a u.z.z.w.).

CO NALEŻY ZMIENIĆ?

Wprowadzenie do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków art. 19a skorelowane zostało z obowiązkiem zmiany gminnych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., jednym z elementów uchwalanego przez radę gminy wspomnianego powyżej regulaminu jest określenie warunków przyłączania do sieci. Dodany z dniem 19 września 2020 r. przepis art. 19a u.z.z.w. określa natomiast m.in. terminy na wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej, które dotychczas regulowane były samodzielnie przez gminy właśnie w regulaminie.
W ww. przepisie art. 19a u.z.z.w. ustawodawca zdecydował się wprowadzić również inne elementy dotychczas umieszczane w gminnych regulaminach. Są nimi m.in. obligatoryjne elementy każdego wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci (ust. 4), czy też okres ważności wydanych warunków (2 lata od ich wydania – ust. 7). W nowo dodanym przepisie art. 19a u.z.z.w. zdecydowano się również na jednoznaczne wskazanie, że nie pobiera się opłat za:

  • wydanie warunków przyłączenia do sieci, a także za ich zmianę, aktualizację lub przeniesienie na inny podmiot;
  • odbiór przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej oraz za inne zezwolenia z tym związane.

DO KIEDY ZMIANA?

Powyższe nowe regulacje zawarte w przepisie art. 19a u.z.z.w. wymuszają na radach gmin zmianę obecnie obowiązujących regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Obowiązek ten wyrażono również wprost w przepisach przejściowych przywołanej na wstępie nowelizacji. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 nowelizacji: „W terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy rady gmin dostosują treść regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujących na obszarze ich właściwości do przepisów ustawy zmienianej w art. 7 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”. Tym samym, rady gmin mają czas do dnia 19 września 2021 r. na dostosowanie wydanych przez siebie regulaminów.

Ze zmianą regulaminu nie warto czekać na ostatni moment, bowiem procedura w tym zakresie odbywa się w tym samym trybie, co jego uchwalenie. Oznacza to, że procedura zmiany jest następująca:

  • rada gminy przygotowuje projekt zmiany regulaminu na podstawie projektów zmiany regulaminu opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – art. 19 ust. 1 u.z.z.w.;
  • przyjęty w drodze uchwały (która nie jest aktem prawa miejscowego) projekt zmiany regulaminu przekazywany jest do zaopiniowania przez organ regulacyjny, tj. przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich – art. 19 ust. 2 u.z.z.w.;
  • po otrzymaniu opinii organu regulacyjnego, rada gminy podejmuje uchwałę (stanowiącą akt prawa miejscowego) w sprawie zmiany regulaminu;
  • zmiana regulaminu wchodzi w życie po odpowiednim (co najmniej 14-dniowym) vacatio legis liczonym od dnia ogłoszenia zmiany we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że procedura zmiany regulaminu może trwać nawet 2-3 miesiące, a tym samym czasu przed 19 września 2021 r. pozostało już niewiele.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Uchwała przyznająca radnemu prawo do diety, pomimo braku jego działań na rzecz gminy, jest niezgodna z ustawą

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 3/2021

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 319/20

Uchwała rady gminy przewidująca, że mimo nieobecności radnego i niepodejmowania przez niego działań na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zachowuje on prawo do diety, przekształca dietę w wynagrodzenie, niezależnie od kosztów i strat związanych z pełnieniem funkcji przez radnego. Takie rozwiązanie jest zatem sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, stwierdzającego nieważność części postanowień uchwały rady gminy w sprawie zasad ustalenia wysokości diet dla radnych i dla zastępcy przewodniczącego rady gminy. W uchwale tej znalazł się zapis, zgodnie z którym „dieta za dany miesiąc nie ulega jednak zmniejszeniu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności na sesji lub komisji spowodowanej:

  • pobytem w szpitalu, sanatorium leczniczym lub przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, stwierdzonym odpowiednim zaświadczeniem lekarskim;
  • przebywaniem na wyjeździe służbowym, potwierdzonym odpowiednim dokumentem z zakładu pracy;
  • istotnymi obowiązkami pracowniczymi;
  • przypadkiem losowym radnego lub jego najbliższej rodziny;
  • uprzednio zaplanowanym wyjazdem prywatnym, pod warunkiem udokumentowania tego faktu,
  • udziałem radnego w posiedzeniach lub pracach innych organów lub instytucji, wynikających z uchwał rady gminy”.

Te właśnie postanowienia wzbudziły wątpliwości wojewody. Organ nadzoru w skardze do WSA podnosił, że radny pełni funkcję społecznie. Dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, tylko ekwiwalent utraconych korzyści, głównie z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za pracę, jak i innych zarobków, które radny mógłby uzyskać w czasie, który poświęca na działalność na rzecz samorządu. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat wynikających z wykonywania funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego bycia taką osobą. Zdaniem skarżącego, jeżeli radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona.
Stanowisko wojewody podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Podjęta przez radę gminy uchwała, na skutek określonych w § 1 ust. 2 sytuacji, kiedy mimo nieobecności radnego i niepodejmowania przez niego działań na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zachowuje prawo do diety, w części w jakiej została zaskarżona przez wojewodę, przekształciła dietę w takie wynagrodzenie, niezależne od kosztów i strat związanych z pełnieniem funkcji przez radnego. W konsekwencji bowiem zaskarżonych postanowień uchwały radny zachowuje prawo do diety przebywając w szpitalu, sanatorium leczniczym lub na zwolnieniu lekarskim, na zaplanowanym wyjeździe prywatnym, wykonując istotne obowiązki pracownicze, w tym przebywając na wyjeździe służbowym, albo gdy jego nieobecność jest spowodowana wypadkiem losowym. W większości wymienionych wypadków radny zachowuje prawo do wynagrodzenia, jeśli pozostaje w stosunku pracy albo nabywa prawo do świadczeń chorobowych z sytemu ubezpieczeń społecznych. Tak ukształtowana dieta traci swój charakter rekompensacji utraconych dochodów i poniesionych kosztów, a przekształca się w wynagrodzenie. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż zgodnie z art. 25 ust. 3 u.s.g. pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy, jednak nie jest zobligowany do wypłaty wynagrodzenia za czas, w którym radny nie pracuje w związku z wykonywaniem mandatu. Niewątpliwie zatem radny-pracownik będzie korzystać z usprawiedliwionej nieobecności w pracy, jednakże niekoniecznie z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Powyższa okoliczność – jak podnosi się w piśmiennictwie – zostanie jednak radnemu zrekompensowana, gdyż na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (por. B. Dolnicki (red.), u.s.g. Komentarz, WKP 2018, t. 9 do art. 25). Natomiast zaskarżona uchwała ukształtowała dietę w sposób odmienny, gwarantując jej wypłatę również wtedy, gdy radny nadal świadczy pracę, nie wykonując żadnych czynności na rzecz gminy. Co więcej radny, przebywając na wyjeździe służbowym, mógłby otrzymywać dwie diety, jedną od pracodawcy, a drugą od jednostki samorządu. Szczególnie rażąca jest możliwość niepotrącania diety za usprawiedliwioną nieobecność, wynikającą z uprzednio zaplanowanego wyjazdu prywatnego, pod warunkiem udokumentowania tego faktu. Oznacza to, że radnemu przysługiwałby zwrot kosztów związanych z pełnieniem swojej funkcji nawet w sytuacji, gdy przebywa na urlopie, odpoczywając i nie podejmując żadnych działań na rzecz samorządu.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa