Co dalej z finansami gmin, miast i powiatów?

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4 / 2021

Finanse komunalne znajdują się w momencie ogromnej niepewności. Mamy za sobą rok kryzysu, który uderzył przede wszystkim w samorządy miejskie. Zapowiadane są zasadnicze zmiany na różnych polach. Nie wiemy, które z nich zostaną zrealizowane, w jakiej kolejności i perspektywie czasowej, i jak będą wzajemnie na siebie oddziaływały. Można się ponadto spodziewać trzech dodatkowych strumieni środków: z regularnej perspektywy finansowej UE 2021-2027, z Krajowego Planu Odbudowy oraz w ramach Polskiego Ładu.

MALEJE ROLA PIT

Cała seria już przeprowadzonych zmian w PIT – zwolnienie podatkowe dla ludzi młodych, podwyższenie pracowniczego ryczałtu kosztów uzyskania przychodów, obniżenie stawki podatkowej, a przede wszystkim ogłoszony zamiar podniesienia kwoty wolnej od podatku – mają ten oczywisty skutek, że zmniejszają dochody samorządów z udziałów we wpływach podatkowych. Według szacunków rządowych: te z 2019 r. o 6 mld zł, te planowane na 2022 r. o 10-11 mld zł rocznie.
Dla samorządów PIT jest głównym źródłem dochodów wykorzystywanych na podstawie swobodnej decyzji. Historycznie PIT jest głównym źródłem realnego wzrostu dochodów samorządowych. W ostatnich latach systematycznie, choć w zmiennym tempie, rosły dochody podatników, a w efekcie dochody samorządów z tego źródła. Spadły one rok do roku dwa razy, w 2009 i 2020 r. – do czego niezbędny był zbieg prawnego zmniejszenia obciążeń podatkowych oraz załamania się koniunktury.
Wpływ zmian w PIT na finanse jednostek samorządowych jest zróżnicowany. Stosunkowo najmniejszy jest w przypadku samorządów województw, których dochody własne są oparte na udziałach we wpływach z CIT. Silnie odczuwany jest przez miasta na prawach powiatu, które otrzymują udziały gminne i powiatowe.
Bardziej generalnie trzeba wskazać, że im wyjściowo wyższe dochody danej JST z tego źródła, tym większy ubytek potencjalnych dochodów w kolejnych latach. System technicznego podziału wpływów z PIT (na podstawie podatku należnego dwa lata wcześniej) sprawia, że pełne konsekwencje danej zmiany w PIT dla poszczególnych jednostek ujawniają się po dwóch latach.
Spadek wpływów z PIT prowadzi także do znaczącego ubytku dochodów tych JST, których dochody z tego źródła są niewysokie. Dochodzi bowiem do obniżenia wartości „średniej” (dochodów podatkowych odpowiednio gminnych, powiatowych i wojewódzkich w przeliczeniu na mieszkańca kraju), w stosunku do których naliczana jest wartość transferów wyrównawczych (kwot podstawowych subwencji wyrównawczej). Z przyczyn technicznych dzieje się to znowu z dwuletnim opóźnieniem.

PIT I CIT PO NOWEMU

Za reakcję Ministerstwa Finansów na problem ubytków dochodów z PIT można uważać koncepcję z grudnia ubiegłego roku, która w nowy sposób określała dochody samorządów z trzech najważniejszych źródeł: udziałów we wpływach z PIT i CIT oraz subwencji oświatowej. Uzależniała wzrost sumy tych dochodów od średnioterminowego wzrostu PKB (dokładniej od średniego wzrostu PKB w ciągu 8 lat, do roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata).
Taka propozycja w zeszłorocznych warunkach spadku wpływów w PIT mogła wydawać się atrakcyjna, gdyż zapewniałaby znaczący wzrost subwencji oświatowej. Oczywistym jednak problemem bilansowania dochodów podatkowych i subwencji jest fakt, że są one dzielone pomiędzy poszczególne JST według innych zasad. Jedne jednostki traciłyby na obniżeniu wpływów podatkowych, inne zaś korzystałyby ze wzrostu subwencji.
Koncepcja została sformułowana zanim zapadła decyzja o podniesieniu kwoty wolnej od podatku. O ile można wnioskować z wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa Finansów, obecne plany obejmują już tylko gwarancję niepomniejszania sumy dochodów z PIT i CIT rok do roku. Nie wiemy, jak technicznie wyglądałyby naliczenia sugerowanych rekompensat ubytku dochodów. Najwyraźniej natomiast zrezygnowano z wiązania wysokości dochodów ze wzrostem PKB i bilansowania dochodów podatkowych subwencją oświatową.
Zachowano natomiast inny element koncepcji. Kwoty przypadające poszczególnym JST z tytułu udziałów w PIT i CIT wyliczane byłyby na podstawie prognoz na rok budżetowy oraz danych za lata ubiegłe. JST otrzymywałyby dochody z tych źródeł w 12 równych i stałych ratach (z ewentualną korektą po zakończeniu roku).
Dzięki gwarancji niepomniejszania dochodów z udziałów w PIT i CIT, ta okrojona wersja nowych zasad jest umiarkowanie korzystna dla samorządów w latach, w których dochody podatkowe zmniejszałyby się – czy to wskutek zmian w konstrukcji podatków, czy pogorszenia się koniunktury.
Jednak przy wzroście gospodarczym, na ogół zmniejszenie obciążeń podatkowych prowadzi jedynie do obniżenia potencjalnych dochodów – tj. w stosunku do wysokości wpływów podatkowych w danym roku, jakich można by się spodziewać przy zachowaniu starych zasad – przy zachowanym, chociaż znacząco obniżonym, wzroście w stosunku do poprzedniego roku. Tego typu ubytku dochodów gwarancja już nie obejmuje. Analogiczna gwarancja zachowania wysokości z poprzedniego roku w ciągu 17 lat obowiązywania ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przyniosła w przypadku subwencji oświatowej drastyczne pogorszenie się relacji jej wysokości do potrzeb wydatkowych w dziedzinie oświaty.
Drugą stroną proponowanego rozwiązania jest spowolnienie wzrostu dochodów samorządów ze źródeł podatkowych w okresach szybkiego rozwoju gospodarczego, spowodowane naliczaniem udziałów częściowo w oparciu o niższe wpływy podatkowe z ubiegłych lat.

NADZWYCZAJNE PROGRAMY INWESTYCYJNE

Najprawdopodobniej nowy sposób naliczania udziałów w PIT nie obejmie jeszcze sytuacji przyszłorocznej, ubytku wpływów z PIT o 10-11 mld zł. Ogłaszając zmiany podatkowe, rząd zapowiedział, że zostaną one zrekompensowane w inny sposób – za pomocą nowo utworzonej subwencji rozwojowej/inwestycyjnej. Jak dotąd nie ujawniono ani wielkości tej subwencji (czy w pełni zrekompensuje ubytek dochodów), ani sposobu jej podziału (czy kwoty dla poszczególnych JST będą odpowiadać ubytkom dochodów tych jednostek). Ogromne obawy samorządów budzi przypuszczenie, że – zgodnie z nazwą – nowa część subwencji będzie mogła być wykorzystana jedynie na wydatki inwestycyjne. Może to doprowadzić do bardzo znaczącego pogorszenia finansowania podstawowej działalności samorządów i trudności zbilansowania części operacyjnych budżetów u wielu jednostek.
W tym kontekście trzeba przypomnieć, że do licznych programów dotacyjnych dołączyły w latach 2020-2021 dwa ogromne kwotowo strumienie transferów przeznaczonych wyłącznie na inwestycje – Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (ponad 13 mld zł) oraz Rządowy Fundusz Polski Ład. Program Inwestycji Strategicznych (wielomiliardowy, o nieustalonej wielkości).
Mają one pewne charakterystyczne cechy. Są to programy nadzwyczajne, stanowiące reakcję państwa na kryzys i w gruncie rzeczy jednorazowe, chociaż oba fundusze podzielone są na transze, a drugi z nich ma funkcjonować przez kilka lat.
Ich podstawa ustawowa jest bardzo wątła. Oba opierają się na art. 65 ust. 28 tzw. drugiej specustawy covidowej (ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 568, z późn. zm.).
Przepis ten daje Radzie Ministrów prawo wydania uchwały ustalającej „zasady rozdziału i przekazywania wsparcia na inwestycyjne zadania dla jednostek samorządu terytorialnego” w ramach Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, utworzonego w BGK art. 65 ust. 1 cytowanej ustawy.
Transfery z tego funduszu nie są klasyfikowane jako dotacje, a „środki na inwestycje pozyskane z innych źródeł” i zaliczane do dochodów własnych (sic!).
Na poziomie ustawowym brak jest specyficznego określenia przeznaczenia środków, których dotyczyłyby uchwała Rady Ministrów obowiązuje ogólna zasada, stwierdzająca, że środki z Funduszu przeznaczone są na finansowanie bądź dofinansowania realizacji zadań „związanych z przeciwdziałaniem COVID-19” – tak jak je określa art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567 i 568). Określenie to jest bardzo szerokie, gdyż terminem „przeciwdziałanie” obejmuje także „zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych” epidemii. Pozwala to na, w gruncie rzeczy, dowolne ukierunkowanie transferów.
Nawet same uchwały Rady Ministrów konstytuujące oba fundusze nie zawierają jasnych reguł ich podziału. Już podział FRIL budził poważne kontrowersje. Pierwszą transzę dzielono algorytmem. Jednak nie zamieszczono go w uchwale konstruującej fundusz, którą jedynie zaopatrzono w załącznik zestawiający kwoty naliczone algorytmem dla poszczególnych JST. Nie mamy nawet pewności co do ostatecznej postaci algorytmu, ponieważ był niejednolicie przedstawiany.
Uchwała opisywała kryteria oceny wniosków w kolejnych transzach, jednak w sposób całkowicie nieoperacyjny. Jak pamiętamy wybór wniosków przyniósł oskarżenie rządu o stosowanie w rzeczywistości politycznego kryterium wyboru, wsparte analizą przeprowadzona przez Flisa i Swianiewicza dla Fundacji Batorego.
Uchwała ustanawiająca Program Inwestycji Strategicznych właściwie w zupełności pozostawia wybór wniosków uznaniu rządowej komisji i premierowi, który może wprowadzić dowolne zmiany w stosunku do jej rekomendacji. W uchwale określono hierarchię priorytetów inwestycyjnych, której odpowiada wysokość dofinansowania (od 95 do 80%). Brak jednak przepisów wiążących te hierarchię z oceną i wyborem projektów.
Fundusz przygotowano w wyraźnym pośpiechu. Rozwiązania przyjęte w uchwale w kilku punktach zasadniczo różnią się od modelu opisywanego przez prezes BGK na spotkaniu z samorządami kilka dni wcześniej. Zwraca uwagę brak linii demarkacyjnych pomiędzy zakresem inwestycji, które mogą być finansowane z funduszu i z innych źródeł, w tym z programów operacyjnych i Krajowego Programu Odbudowy.
Każe to zastanawiać się, czy pośpiech nie wynikał z realnej perspektywy wstrzymania środków UE i tak szeroko i dowolnie zakrojony Program Inwestycji Strategicznych nie ma awaryjnie pełnić roli substytutu w stosunku do nich.
Na najbliższe lata więcej jest niewiadomych niż pewników. Anonsowane systemowe reformy prawdopodobnie co najmniej opóźnią się. Realna jest obawa o stan finansów tych JST, których dochody w największym stopniu zależą od PIT. Natomiast o hierarchii dochodowej wśród samorządów i ich możliwościach inwestycyjnych w najbliższych latach najprawdopodobniej decydowało będzie ręczne sterowanie.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa