Najnowsza nowelizacja ustawy śmieciowej – omówienie najważniejszych zmian

ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 5 / 2021

Indywidualne rozliczanie mieszkańców w zabudowie wielolokalowej, zmienione reguły uczestniczenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w gminnym systemie, odstępstwo od 5-pojemnikowego systemu zbierania odpadów komunalnych u tzw. źródła, zmiany w metodach ustalania opłat śmieciowych, czy możliwość dopłacania do systemu – to tylko niektóre z nowości wprowadzonych do tzw. ustawy śmieciowej przez ustawodawcę mocą ostatniej nowelizacji.

Z dniem 23 września 2021 r. weszła w życie kolejna duża nowelizacja tzw. ustawy śmieciowej, tj. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm., dalej również jako: u.c.p.g. albo ustawa). Jest nią ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. poz. 1648). Należy jednak mieć na uwadze, że część ujętych w niej zmian wejdzie w życie dopiero dnia 1 stycznia 2022 r.
Analiza nowych rozwiązań prowadzi do wniosku, że niewątpliwie wprowadzone zmiany częściowo są korzystne dla gmin, niektóre z nich przynajmniej pozornie na takie wyglądają, pozostałe natomiast będą dla nich niekorzystne. Wielu pożądanych przez samorządy zmian nie udało się przy tym wprowadzić.
Wprowadzone do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmiany zaprezentowane zostaną w kolejności umiejscowienia ich w ustawie.

1. INDYWIDUALIZACJA ROZLICZEŃ

Jedną z bardziej „interesujących” nowości jest dodany do ustawy przepis art. 2a określający możliwość wprowadzenia indywidualnych rozliczeń właścicieli lokali w zabudowie wielolokalowej. Przypomnijmy, że obecnie w przypadku tego rodzaju zabudowy, deklarację – zbiorczo za wszystkie lokale – składa spółdzielnia albo wspólnota mieszkaniowa, która jest jedyną stroną dla gminy w zakresie tzw. opłaty śmieciowej (czyli opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest m.in. odpowiedzialność zbiorowa wszystkich mieszkańców (czy też ściślej mówiąc – właścicieli lokali) korzystających z danego miejsca gromadzenia odpadów. Gmina bowiem, w przypadku, gdy wykryje nieprawidłową zbiórkę odpadów komunalnych w danym miejscu, opłatą podwyższoną zmuszona jest obciążyć wszystkich z tego miejsca korzystających z uwagi na brak możliwości ustalenia – kolokwialnie mówiąc – kto zawinił.
Przyjęte nowe rozwiązania, przynajmniej w teorii mają zapobiegać takim przypadkom umożliwiając ukaranie konkretnej osoby, która nie prowadzi zgodnie z prawem selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Także teoretycznie nie sposób jednak nie zauważyć, że tego typu rozwiązanie można było osiągnąć na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, lecz w praktyce było ono niewykonalne. Mowa w tym miejscu o możliwości, jaką dawał i w dalszym ciągu daje przepis art. 6m ust. 1ca u.c.p.g., który stanowi, że „Dopuszcza się złożenie odrębnych deklaracji dla poszczególnych budynków lub ich części w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, jeżeli poszczególne budynki lub ich części posiadają przyporządkowane im oddzielne miejsca gromadzenia odpadów komunalnych”. Tym samym, teoretycznie można było rozwiązać tym przepisem problem odpowiedzialności zbiorowej przy dalszym składaniu deklaracji (nie jednej ale kilkudziesięciu lub nawet kilkuset) przez spółdzielnię albo wspólnotę mieszkaniową za wszystkich właścicieli lokali, lecz w praktyce trudno sobie wyobrazić, aby w zabudowie wielolokalowej było miejsce na indywidualne miejsca gromadzenia odpadów przypisane odrębnie dla każdego lokalu. Podkreślić jedynie w tym miejscu należy, że to nie był jednak główny cel wprowadzenia do ustawy przywołanego przepisu art. 6m ust. 1ca u.c.p.g., lecz jest to jedynie przykład skrajnej możliwości jego zastosowania (wykorzystania).
Wracając natomiast do nowych regulacji prawnych – przed omówieniem ich w sposób bardziej szczegółowy wskazać należy, że jako jedne z kilku z całej nowelizacji nie weszły one w życie w jej podstawowym terminie, tj. z dniem 23 września 2021 r., a będą mogły być wykorzystywane dopiero od 1 stycznia 2022 r. Już teraz jednak zainteresowane gminy mogą rozpocząć przygotowania do ich wdrożenia w praktyce, w tym podjęcie stosownej uchwały (która nie będzie mogła jednak wejść w życie wcześniej niż właśnie 1 stycznia nadchodzącego roku).
Indywidualne rozliczenia właścicieli lokali w zabudowie wielolokalowej jest fakultatywne. Ustawodawca pozostawił decyzję w tym zakresie w pierwszej kolejności gminom. Sama decyzja gminy będzie jednak niewystarczająca. Aby móc wprowadzić taką indywidualizację, konieczne będzie dokonanie przez gminę, wspólnie z właścicielami nieruchomości, stosownych uzgodnień co do kształtu takiego systemu. Przepis art. 2a ust. 1 u.c.p.g. w tym zakresie jednoznacznie bowiem stanowi, że „W przypadku gdy właściciel nieruchomości w uzgodnieniu z gminą zapewni techniczne możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach w budynkach wielolokalowych, rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b [tj. przez właścicieli poszczególnych lokali – przyp. własny]”. Istotne jest tym samym, aby pomiędzy gminą a zainteresowanymi właścicielami nieruchomości (przez których należy rozumieć spółdzielnie lub wspólnoty mieszkaniowe upoważnione w odpowiednim wewnętrznym trybie do takiego działania przez właścicieli poszczególnych lokali) dokonane zostały uzgodnienia co do technicznej strony takiej indywidualizacji rozliczeń, tj. przykładowo, czy worki do zbierania odpadów komunalnych będą oznakowane kodami kreskowymi, czy właściciele lokali będą mieli indywidualne karty lub kody dostępu do miejsca gromadzenia odpadów, itp. Jeżeli obie strony nie dojdą do porozumienia, to indywidualizacji rozliczeń w danej gminie nie będzie. Ustawodawca nie umożliwia bowiem gminie wymuszenia wprowadzenia takich rozwiązań.
Ważną kwestią przy wprowadzaniu indywidualizacji rozliczeń jest przy tym to, aby identyfikacja odpadów komunalnych zapewniała możliwość przypisania właścicielom poszczególnych lokali danej frakcji odpadów komunalnych w taki sposób, aby osoby nieuprawnione nie mogły odczytać danych osobowych.
Samo wprowadzenie na terenie gminy indywidualizacji rozliczeń właścicieli poszczególnych lokali następuje – jak już wyżej wskazano – poprzez przyjęcie przez radę gminy stosownej uchwały w tym przedmiocie. Uchwała ta może przy tym dotyczyć wszystkich albo określonych nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w zależności od tego, czy właściciele nieruchomości w uzgodnieniu z gminą zapewnią techniczne możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach na wszystkich nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi albo na części tych nieruchomości. Tym samym, brak jest potrzeby dokonania stosownych uzgodnień z właścicielami wszystkich nieruchomości wielolokalowych, aby wprowadzić na terenie gminy taki system. W praktyce wystarczające może być bowiem uzgodnienie z jedną wspólnotą albo spółdzielnia mieszkaniową i to nawet w odniesieniu do poszczególnych, a nie wszystkich, jej budynków. System indywidualizacji rozliczeń może być przy tym stopniowo rozszerzany wraz z jego sprawdzeniem się w miejscach pierwotnego ich wdrożenia.
Ustawodawca wskazał przy tym również, że podejmując ww. uchwałę rada gminy kieruje się technicznymi możliwościami identyfikacji odpadów komunalnych w poszczególnych lokalach w budynkach wielolokalowych, w tym:

  • liczbą lokali mieszkalnych w danym budynku wielolokalowym;
  • liczbą mieszkańców;
  • ilością odpadów komunalnych wytwarzanych na danych nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi;
  • istniejącą infrastrukturą do gospodarowania odpadami komunalnymi.

Podejmowana uchwała nie może być tym samym oderwana od indywidualnych, lokalnych uwarunkowań na nieruchomości, której miałaby dotyczyć. Potwierdza to przy tym twierdzenie, że gmina bez dokonanych uzgodnień z poszczególnymi właścicielami nieruchomości nie może samodzielnie zdecydować o wprowadzeniu indywidualizacji rozliczeń, bowiem bez nich nie jest w stanie poznać szczegółowych informacji, dzięki którym ta indywidualizacja będzie działać.
Konsekwencją podjęcia uchwały obejmującej określone nieruchomości indywidualizacją rozliczeń jest to, że spółdzielnia albo wspólnota mieszkaniowa: 1) składa deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie tej uchwały, 2) ponosi opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, począwszy od miesiąca, w którym ta uchwała weszła w życie – w stosunku do odpadów komunalnych wytworzonych na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi, z wyłączeniem odpadów komunalnych wytworzonych w lokalach objętych tą uchwałą.
Niewątpliwie wprowadzone mocą nowelizacji nowe rozwiązania prawne są korzystne dla właścicieli poszczególnych lokali, którzy dzięki nim nie będą musieli się martwić, że będą ponosić zbiorową odpowiedzialność za niewłaściwe segregowanie odpadów komunalnych przez ich sąsiadów. Również gminy mogą na tym rozwiązaniu dużo zyskać – chociażby selektywną zbiórkę na wyższym poziomie pozwalającym osiągnąć poziomy wymagane ustawą pod groźbą stosownej kary finansowej. Czy w praktyce rozwiązania te będą w takim razie popularne i często wprowadzane w życie? Niekoniecznie, bowiem już teraz widać, że wprowadzenie indywidualizacji rozliczeń, zwłaszcza od strony technicznych rozwiązań, będzie bardzo kosztowne i może okazać się ostatecznie od strony finansowej mało opłacalne. Koszty te co do zasady będą bowiem ponosić właściciele nieruchomości, a nie gminy. Wydaje się tym samym, że jedynym sposobem, aby nowe przepisy były wykorzystywane, jest uzyskanie w odpowiedniej wysokości dofinansowania na wyposażenie nieruchomości we wspomniane rozwiązania techniczne, dzięki którym możliwe będzie identyfikowanie pochodzenia odpadów komunalnych z poszczególnych lokali.

2. NOWOŚCI W GMINNYCH REGULAMINACH UTRZYMANIA CZYSTOŚCI I PORZĄDKU

Częściowo uzupełnieniem regulacji dotyczących indywidualizacji rozliczeń w zabudowie wielolokalowej jest uzupełnienie katalogu elementów, jakie fakultatywnie zawierać może każdy gminny regulamin utrzymania czystości i porządku. Ustawodawca do katalogu takich elementów, wymienionych w art. 4 ust. 2a u.c.p.g., dodał bowiem, że rada gminy w regulaminie może również wprowadzić obowiązek stosowania indywidualnego oznakowania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w sposób, który pozwoli na identyfikację z jednej strony samych właściciela nieruchomości, na której są wytwarzane odpady komunalne, lub właścicieli lokali w przypadku podjęcia uchwały w sprawie indywidualizacji rozliczeń. Co przy tym niewątpliwie jest zauważalne, z takiej możliwości gminy korzystały również dotychczas, tj. wprowadzały np. czipowanie pojemników i oznakowanie worków kodami kreskowymi, więc możliwość w tym zakresie uznać należy za co najwyżej dopuszczalność dotychczasowej praktyki. To jednak nie jedyny nowy element fakultatywny, który od dnia 23 września 2021 r. może pojawiać się w regulaminie.
Kolejną nowością jest umożliwienie gminom wprowadzenia do regulaminów postanowień określających sposób zgłaszania lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów przez właściciela nieruchomości w celu zapewnienia prawidłowej realizacji usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W tym zakresie pojawia się jednak pytanie, czy ustawodawca we właściwej uchwale określił możliwość wprowadzenia takiej regulacji, tj. czy nie powinna być ona elementem ustalanego przez radę gminy wzoru deklaracji.
Ostatnia nowość w zakresie dodatkowych fakultatywnych elementów gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku w praktyce może okazać się najbardziej pożądana. Umożliwia bowiem ona radzie gminy „wprowadzenie innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości”. Postanowienia regulaminu oparte o tę podstawę prawną nie mogą przy tym jednak powielać regulacji już zawartych w ustawie, np. w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w przepisie art. 5 u.c.p.g., lub też takich istniejących już regulacji ustawowych modyfikować. Wskazanie to uznać jednak należy za jedyne ograniczenie dotyczące możliwości regulowania określonych kwestii w gminnym regulaminie – o ile dotyczą one oczywiście „utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości”. Czas pokaże, jakie regulacje z punktu widzenia tego przepisu zaczną pojawiać się w regulaminach i w jaki sposób będą do nich podchodzić organy nadzoru. Już teraz jednak pojawiają się pierwsze pytania i propozycje co do dopuszczalności określenia na tejże podstawie prawnej np. obowiązku jednolitego i wyraźnego (wg określonych w regulaminie wskazań) oznaczania na terenie gminy miejsc gromadzenia odpadów, czy też obowiązku okresowego przykaszania (przycinania) rosnącej na terenie nieruchomości roślinności zwłaszcza traw i chwastów (co jest obecnie bolączką wielu gmin, które nie mogą wymusić takiego działania na właścicielach nieruchomości). Warto w tym zakresie przy tym również pamiętać, że wraz z wprowadzeniem tego rodzaju obowiązków do regulaminu, pojawia się możliwość karania właścicieli nieruchomości za ich nieprzestrzeganie, m.in. przez straż gminną (miejską) w drodze mandatu karnego w wysokości do 500 zł – na podstawie art. 10 ust. 2a u.c.p.g.

3. ODSTĘPSTWO OD 5-POJEMNIKOWEGO SYSTEMU ZBIERANIA ODPADÓW KOMUNALNYCH

Część samorządów mogą ucieszyć nowe regulacje prawne, dzięki którym będą mogły zaproponować swoim mieszkańcom 4-pojemnikowy system zbierania odpadów komunalnych (zakładając, że mamy na terenie tej gminy do czynienia z podstawowym, 5-pojemnikowym systemem). W tym zakresie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pojawiły się dwa nowe przepisu – art. 4b i art. 4c. Skorzystanie z takiej możliwości nie tylko jednak nie będzie łatwe, ale nie będzie również dla wszystkich. Zakłada się, że z nowych rozwiązań skorzystać będą mogły te gminy, które korzystają z zaawansowanych instalacji, w szczególności do sortowania odpadów komunalnych, dla których bez różnicy jest czy określone frakcje odpadów komunalnych zbieranych selektywnie trafią do nich łącznie czy też będą rozdzielone. Natomiast zbieranie części frakcji łącznie może okazać się korzystne finansowo dla określonych gmin, bez jednoczesnego uszczerbku na poziomach odzysku.
Odstępstwo od systemu 5-pojemnikowego jest jednak bardzo konkretne. Udzielanie przez ministra właściwego do spraw klimatu (obecnie Ministra Klimatu i Środowiska) w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie polega na łącznym zbieraniu tzw. frakcji żółtej (tj. tworzyw sztucznych, metali i opakowań wielomateriałowych) oraz tzw. frakcji zielonej (tj. szkła). Aby jednak takie zezwolenie zostało udzielone, gmina musi spełnić co najmniej trzy z następujących warunków:

  • łączne zbieranie wybranych frakcji odpadów komunalnych nie wpływa na możliwość poddania ich przygotowaniu do ponownego użycia, recyklingowi lub innym procesom odzysku, a uzyskiwany z tych procesów materiał wyjściowy ma jakość porównywalną do jakości uzyskiwanej przy selektywnym zbieraniu odpadów komunalnych;
  • selektywne zbieranie wybranych frakcji odpadów komunalnych nie przynosi wyniku najlepszego dla środowiska, biorąc pod uwagę całkowity wpływ gospodarowania selektywnie zebranymi frakcjami odpadów komunalnych na środowisko;
  • selektywne zbieranie wybranych frakcji odpadów komunalnych nie jest technicznie wykonalne, biorąc pod uwagę dobre praktyki w zakresie zbierania odpadów komunalnych;
  • selektywne zbieranie wybranych frakcji odpadów komunalnych pociągnęłoby za sobą nieproporcjonalnie wysokie koszty, biorąc pod uwagę koszty negatywnego wpływu zbierania i przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na środowisko i zdrowie ludzi, możliwości poprawy efektywności zbierania i przetwarzania odpadów komunalnych, dochody ze sprzedaży surowców wtórnych oraz zasadę, że koszty gospodarowania odpadami są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów.

Wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o udzielenie zezwolenia musi przy tym zawierać analizy potwierdzające, że zostały spełnione łącznie co najmniej trzy z ww. warunków oraz wskazanie, czy odstępstwo ma dotyczyć obszaru całej gminy czy jej określonej części. Wydaje się, że jeżeli gminy będą już korzystały z możliwości wnioskowania o wskazane odstępstwo, to będzie ono dotyczyć obszaru całej gminy. Trudno bowiem wyobrazić sobie nie tylko wyjaśnienie mieszkańcom, dlaczego część z nich musi zbierać odpady komunalne w systemie 4-pojemnikowym, a część w systemie 5-pojemnikowym, ale również chociażby prowadzenie skutecznej kampanii edukacyjnej dot. selektywnej zbiórki na obszarze całej gminy.
Pomimo tego, że zezwolenie wydawane jest na czas nieoznaczony, to ustawodawca przewidział możliwość jego cofnięcia. Stanowi o tym przepis art. 4c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym jeżeli gmina, która uzyskała zezwolenie nie osiągnęła w danym roku poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, o którym mowa w art. 3b ust. 1 u.c.p.g., minister właściwy do spraw klimatu cofa to zezwolenie w drodze decyzji i określa termin jej wykonania. Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wszczyna się z urzędu. Skutkiem cofnięcia zezwolenia będzie natomiast zakończenie możliwości stosowania systemu 4-pojemnikowego na terenie tym zezwoleniem objętym.

4. NIERUCHOMOŚCI NIEZAMIESZKAŁE PONOWNIE NA NOWYCH (CZĘŚCIOWO STARYCH) ZASADACH

Najwięcej istotnych zmian nowelizacja wprowadza w odniesieniu do tzw. nieruchomości niezamieszkałych (tj. nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne). W dalszym ciągu objęcie ich przez gminę wspólnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi z nieruchomościami zamieszkałymi będzie fakultatywne. W tym zakresie przepisy art. 6c ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g. nie uległy zmianie. Zmianie nie uległo również wskazanie, że w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych (z wyłączeniem tzw. nieruchomości mieszanych, czyli takich, które w części są zamieszkałe, a w części niezamieszkałe) konieczne jest przeprowadzenie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych z terenu tych nieruchomości (o czym stanowi przepis art. 6c ust. 2a u.c.p.g.). Co w takim razie uległo zmianie?
W pierwszej kolejności wskazać należy na zmiany odnoszące się do właścicieli tych nieruchomości niezamieszkałych, którzy nie są objęci gminnym systemem – bo albo gmina nie podjęła w stosunku do nich uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., albo też w odpowiednim, nowym trybie się z gminnego systemu wypisali (o tych zmianach w dalszej części artykułu). Zmiany te wprowadzone zostały do przepisu art. 6 u.c.p.g., który stanowi też ramy dla kontroli sprawowanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie właściwego pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli takich nieruchomości.
Przypomnijmy, że obowiązkiem każdego właściciela nieruchomości (tak zamieszkałej, jak i niezamieszkałej) jest zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. (obecnie są to przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów; Dz.U. poz. 906), co wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. W takim brzmieniu przepis ten wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 z późn. zm., dalej również: nowelizacja z 2019 r.), o której jeszcze będziemy pisać w dalszej części artykułu. Przepisy gminnych regulaminów do tego obowiązku musiały zostać dostosowane do końca 2020 r., więc najpóźniej od początku 2021 r. każdy właściciel nieruchomości musi zbierać odpady w sposób selektywny. W przypadku właścicieli nieruchomości niezamieszkałych musi znaleźć to odzwierciedlenie w posiadanych przez nich umowach na odbieranie odpadów komunalnych zawartych z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b u.c.p.g. Z uwagi jednak na to, że nie było to tak oczywiste, ustawodawca zdecydował się dać temu jednoznacznie wyraz na gruncie wspomnianego właśnie przepisu art. 6 u.c.p.g.
I tak, w pierwszej kolejności dodany został ust. 1c, zgodnie z którym postanowienia umowy zawieranej przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej muszą zapewniać odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie wspomnianego powyżej przepisu art. 4a ust. 1 u.c.p.g. To, czy umowa ta zawiera rzeczywiście tego rodzaju postanowienia, kontrolować będzie – jak dotychczas – wójt (burmistrz, prezydent miasta), razem z weryfikacją, czy taka umowa w ogóle jest i czy jest ona „aktywna”, tj. czy właściciel nieruchomości niezamieszkałej jest w stanie przedłożyć dowody uiszczania opłat za usługi wynikające z tej umowy (patrz: nowe brzmienie ust. 5a w art. 6 u.c.p.g.). W przypadku natomiast, gdy z toku kontroli wyjdzie, że umowa nie spełnia wspomnianych powyżej wymogów dot. zapewnienie odbioru wszystkich podstawowych frakcji odpadów obowiązujących na terenie danej gminy (tj. co do zasady 5 frakcji), wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany będzie wezwać strony takiej umowy do usunięcia uchybień, w terminie samodzielnie przez siebie określonym w tym wezwaniu (o czym stanowi nowy ust. 5b w art. 6 u.c.p.g.). Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, niepoprawiona umowa wygasa, a wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany będzie do wydania decyzji, o której mowa w niezmienionym od wielu lat ust. 7 przepisie art. 6 u.c.p.g. Warto w tym miejscu również zauważyć, że o ile dotychczas, tj. przed wejściem w życie z dniem 23 września 2021 r. nowelizacji, możliwe było zawarcie przez właściciela nieruchomości niezamieszkałych kilku umów z podmiotami wpisanymi do rejestru działalności regulowanej tak, aby łącznie obejmowały one wszystkie frakcje odpadów komunalnych (ponieważ np. jeden podmiot oferował tańszą frakcję X, a kolejny frakcję Y, itp.), o tyle obecnie nowy przepis art. 6 ust. 1c u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje na konieczność posiadania jednej umowy obejmującej wszystkie frakcje.
Kolejne rewolucyjne zmiany objęły natomiast właścicieli tych nieruchomości niezamieszkałych, którzy objęci zostali uchwałą rady gminy podjętą na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Przypomnijmy, że poprzednia zmiana wprowadzona z dniem 6 września 2019 r. mocą nowelizacji z 2019 r. polegała na tym, że w systemie byli tylko ci właściciele nieruchomości niezamieszkałych, którzy wyrazili na to zgodę (pomijam w tym miejscu prowadzone wtedy rozważania, czy nowe przepisy dotyczyły uchwał, o których mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. podjętych po wprowadzonych zmianach, czy również przed oraz czy znajdowały zastosowanie od razu, czy dopiero po upływie terminu, na jaki zawarta była ówczesna umowa na odbieranie odpadów komunalnych). Najnowsza nowelizacja nie dość, że odwraca te zasady o 180 stopni, to znacząco je uszczegóławia – jednak nie bez błędów i nieścisłości.
Obecnie, tj. od dnia 23 września 2021 r., właściciele nieruchomości niezamieszkałych, jeśli ich nieruchomości objęte zostały gminnym systemem mocą uchwały z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. z mocy prawa będą trafiać do tego systemu z możliwością jednak wypisania się z niego w ściśle określonych przypadkach, w ściśle określonym czasie, poprzez złożenie stosownego oświadczenia:

  • przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. – w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (nowy art. 6c ust. 3a u.c.p.g.);
  • w przypadku powstania nieruchomości niezamieszkałej w trakcie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych – w terminie 60 dni od dnia powstania takiej nieruchomości (nowy art. 6c ust. 3b u.c.p.g.);
  • w przypadku zamieszczenia na stronie podmiotowej BIP urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o zamiarze przeprowadzenia przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta kolejnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych – w terminie określonym w tej informacji, nie krótszym jednak niż 60 dni od dnia jej zamieszczenia na stronie podmiotowej BIP (nowy art. 6c ust. 3c u.c.p.g.).

W ostatnim z ww. przypadków właściciel nieruchomości niezamieszkałej będzie miał również możliwość odwołania swojego wcześniejszego oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu, które uprzednio – w jednej z powyższych sytuacji – zostało złożone. I w rzeczywistości jest to jedyna wprost określona sytuacja, kiedy wspomniany właściciel nieruchomości ma możliwość cofnięcia (odwołania) takiego oświadczenia. Co więcej w ust. 3a analizowanego przepisu art. 6c u.c.p.g. odnoszącego się do sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały obejmującej systemem nieruchomości niezamieszkałe podkreślono, że „Oświadczenie […] nie może być odwołane przez okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zawartej pod dniu ogłoszenia tej uchwały (tj. uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. – przyp. własny)”. Do tego przepisu odsyła również ust. 3c odnoszący się do możliwości składania oświadczeń o wyłączeniu się z systemu przy każdym kolejnym przetargu. O braku możliwości odwołania oświadczenia w przypadku określonym w pkt 2 stanowi natomiast ust. 3e.

5. ZMIANY W OPŁATACH ŚMIECIOWYCH

Zmiany wprowadzone przez ustawodawcę nie ominęły również przepisów odnoszących się do opłat śmieciowych. Część z nich niewątpliwie była pożądana przez samorządy, część natomiast może okazać się dla nich nie lada wyzwaniem.
Na początku warto wskazać na jedną, zasadniczo to jedynie porządkującą zmianę w odniesieniu do tzw. metody od powierzchni. Z uwagi na to, że niekiedy pojawiały się wątpliwości co do tego, o jakim rodzaju powierzchni lokalu mieszkalnego jest mowa w kontekście opłaty śmieciowej ustawodawca doprecyzował, że chodzi o powierzchnię użytkową takiego lokalu w rozumieniu Prawa budowlanego. I o ile doprecyzowanie, że istotna jest powierzchnia będąca wyłącznie powierzchnią użytkową jest jak najbardziej słuszna, o tyle niezrozumiałe może w praktyce się okazać dookreślenie, że mowa o powierzchni użytkowej w rozumieniu Prawa budowlanego, bowiem Prawo budowlane tego pojęcia nie definiuje.
Kolejną zmianą porządkującą, aczkolwiek niezwykle istotną z punktu widzenia orzecznictwa niektórych organów nadzoru oraz sądów administracyjnych, jest modyfikacja przepisu umożliwiającego różnicowanie stawek opłat, tj. art. 6j ust. 2a u.c.p.g., dzięki czemu wyeliminowana zostanie chociażby wątpliwość co do dopuszczalności różnicowania stawki opłaty przy metodzie od gospodarstwa domowego. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, „Rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat”. Dodatkowo w samym ust. 2 odnoszącym się do metody od gospodarstwa domowego wykreślono wyraz „jedną” odnoszącą się do stawki opłaty. Omawiana zmiana powoduje, że gminy, które obecnie stosują metodę od gospodarstwa domowego różnicowaną, np. ze względu na liczbę osób wchodzących w skład tego gospodarstwa powinny – dla bezpieczeństwa – podjąć taką uchwałę ponownie, tym razem już w oparciu o podstawę prawną w nowym brzmieniu.
Pożądaną przez wiele gmin zmianą było również dookreślenie, że w odniesieniu do stawek opłat przy nieruchomościach niezamieszkałych odnoszą się one do jednorazowego opróżnienia pojemnika albo jednorazowego odbioru worka z odpadami komunalnymi. Dotychczas bowiem niektóre regionalne izby obrachunkowe w Polsce twierdziły, że stawka opłaty jest stawką miesięczną niezależną od liczby opróżnień lub odbiorów, co było całkowicie niezrozumiałe. Obecnie do ust. 3 w przepisie art. 6j u.c.p.g. dodane zostało zdanie, zgodnie z którym „Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości”.
Szereg niezwykle korzystnych dla samorządów zmian dotknął nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W pierwszej kolejności doprecyzowano, że opłata jest należna za każdy domek letniskowy na takiej nieruchomości, a nie za całą nieruchomość niezależnie od liczby domków nie niej zlokalizowanych (nowe brzmienie art. 6j ust. 3b u.c.p.g., które wejdzie jednak w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r.). Co więcej, już od 23 września 2021 r. ustawodawca umożliwił gminom rozliczanie tego rodzaju nieruchomości w klasyczny sposób przeznaczony dla nieruchomości niezamieszkałych, tj. od zadeklarowanej liczby pojemników lub worków (nowy art. 6j ust. 3ba u.c.p.g.). Zmiana ta jest pewną formą uzupełnienia dotychczasowej możliwości, jaką dawał gminom ustawodawca, aby w składanych przez właścicieli takich nieruchomości deklaracjach śmieciowych określali oni okresy (tj. miesiące), w jakich z tych nieruchomości korzystają. Przejście przez gminę na taki sposób rozliczania nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe spowoduje, że ich właściciele będą uiszczać opłatę śmieciową w te miesiące, które zadeklarują.
Dodatkową, korzystną dla gmin nowością, jest wskazanie, że uchwała w sprawie opłaty śmieciowej od nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe podjęta na podstawowych zasadach (tj. opłata od domku albo innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe) może zostać podjęta lub zmieniona do końca kwietnia danego roku (nowy art. 6j ust. 3bb u.c.p.g.).
Szereg, niekoniecznie korzystnych zmian wprowadzonych został do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie tzw. metody od wody. Po doniesieniach medialnych z ostatniego roku nie trudno domyślić się, że wymierzone one były głównie w Warszawę i jej próby poszukiwania optymalnej metody. Warszawa jest bowiem specyficznym miastem, które oprócz tego, że jest największym miastem w Polsce oraz stolicą, co przyciąga tysiące ludzi do życia w nim, ale również miastem akademickim oraz odwiedzanym przez wielu turystów. Powoduje to, że wszelkie metody ustalenia opłaty śmieciowej oparte na pewnego rodzaju subiektywnych danych, jak liczba zadeklarowanych osób, się nie sprawdzają, bo są po prostu nieweryfikowalne w praktyce. Stąd też nie dziwi skorzystanie z jednej z dwóch względnie obiektywnych do zweryfikowania metod, tj. metody od wody (która być może i nie jest akceptowalna społecznie z uwagi na niezrozumienie jej powiązania z ilością wytwarzanych odpadów, lecz w dalszym ciągu bardziej akceptowalną i zrozumiałą niż druga „obiektywna” metoda, tj. metoda od powierzchni). Wprowadzenie tej metody w Warszawie spowodowało, że w gospodarstwach domowych, w których zużywane są duże ilości wody, opłaty poszybowały w górę o kilkaset procent, co zostało wykorzystane przez rządzących, aby ograniczyć tę metodę wprowadzając jej górną granicę dla gospodarstwa domowego. I tak, oprócz dotychczas występującego limitu przy metodzie od wody (na poziomie 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody, tj. obecnie nie więcej niż 13,43 zł za m3 zużytej wody) wprowadzono limit przy tej metodzie na poziomie 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe, czyli obecnie 149,68 zł. Warto również w tym miejscu zauważyć, że ustawa określa także samodzielny limit dla metody od gospodarstwa na poziomie 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za gospodarstwo domowe, czyli obecnie 107,46 zł.
Z punktu widzenia metody od wody wprowadzono również inne zmiany. Po pierwsze, doprecyzowano przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określający, co powinna określić rada gminy w uchwale, mocą której wybrano właśnie tę metodę. I tak, od dnia 23 września 2021 r. przywołany przepis stanowi, że w przypadku:

  • wyboru przez radę gminy metody od wody,
  • wyboru przez radę gminy metody od gospodarstwa zróżnicowanej ze względu na ilość zużytej wody w tym gospodarstwie,
  • ustalenia opłaty od wody w przypadku nieruchomości niezamieszkałych, na których świadczone są usługi hotelarskie (o drobnych zmianach w tym zakresie poniżej)
  • rada gminy w uchwale w sprawie wyboru metody określa sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele.

Jak wyżej zaznaczono, drobne zmiany dotknęły również fakultatywnej metody naliczania opłaty śmieciowej od nieruchomości niezamieszkałych, na których świadczone są usługi hotelarskie. Metoda ta uzyskała wyraźną podstawę prawną poprzez dodanie pkt. 3 w art. 6k ust. 1 u.c.p.g.
Chyba najbardziej pożądaną zmianą, a przynajmniej pożądaną od nowelizacji z 2019 r., było podniesienie maksymalnego limitu opłaty śmieciowej dla nieruchomości niezamieszkałych. Przypomnijmy, że od dnia 6 września 2019 r. limit ten wynosił 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów (czyli wg obecnego przelicznika 61,40 zł) lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów (czyli wg obecnego przelicznika 19,19 zł). Samorządy wskazywały, że nawet stosując maksymalne stawki nie były one w stanie pokryć kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu tego rodzaju nieruchomości. Od 23 września 2021 r. górny limit został podniesiony do 1,3% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, czyli 24,94 zł. Zdaniem samorządów, mimo że jest to krok w dobrą stronę, bo podnoszący górne stawki prawie 4-krotnie, maksymalne stawki w dalszym ciągu są na zbyt niskim, nierynkowym poziomie.
Na zakończenie rozważań odnoszących się do zmian wprowadzonych nowelizacją w odniesieniu do opłaty śmieciowej wskazać należy na przepisy przejściowe wskazujące na konieczność dostosowania obecnie obowiązujących uchwał w sprawie metody:
uchwała rady gminy w sprawie metody podjęta przed dniem wejścia w życie nowelizacji, w której rada gminy dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości zachowuje moc do dnia wejścia w życie nowej uchwały w sprawie metody, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r.;
uchwała rady gminy w sprawie stawek opłat dla nieruchomości niezamieszkałych podjęta przed dniem wejścia w życie nowelizacji zachowuje moc do dnia wejścia w życie nowej uchwały w tym przedmiocie, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2022 r.;
stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. (tj. wg zużycia wody), ma zastosowanie do nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3a u.c.p.g. (tj. do nieruchomości, na których świadczone są usługi hotelarskie), do dnia wejścia w życie uchwały podjętej na nowej podstawie prawnej dla tego rodzaju nieruchomości, tj. na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.

6. MOŻLIWOŚĆ POZYSKIWANIA DODATKOWYCH DANYCH NA POTRZEBY WERYFIKACJI DEKLARACJI ŚMIECIOWYCH

Chcąc pomóc gminom w wykrywalności nieprawidłowości w złożonych deklaracjach śmieciowych ustawodawca zdecydował się na dodanie nowego ustępu w art. 6o u.c.p.g. Jego analiza prowadzi jednak do wniosku, że tylko teoretycznie może on być przydatny. Przepisem tym jest art. 6o ust. 1a u.c.p.g., który stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Problemy z tym przepisem są natomiast co najmniej dwa. Po pierwsze, przepis ten jest całkowicie oderwany od przepisów dotyczących ochrony danych osobowych (w szczególności RODO) i próba ustalenia, jak pogodzić te dwa reżimy prawne kończy się szeregiem komplikacji. Drugim problemem jest natomiast to, że jedne z bardziej pożądanych danych, które mogą być przydatne do weryfikacji deklaracji śmieciowych są w posiadaniu przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, a te natomiast w dużej części działają w formie spółek komunalnych. Ustawodawca na gruncie analizowanego przepisu natomiast wskazał, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może korzystać z danych pochodzących od przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych będących gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Te z kolei, o ile na gruncie przepisów prawa samorządowego (zwłaszcza ustawy o samorządzie gminnym) rzeczywiście są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, o tyle na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są traktowane odrębnie od gminnych jednostek organizacyjnych, którymi są wyłącznie jednostki gminy, które nie posiadają osobowości prawnej, tj. jednostki i zakłady budżetowe. Wynika to z analizy przepisu art. 7 u.c.p.g. W wykładni prawa przyjmuje się natomiast, że na gruncie tego samego aktu prawnego tym samym pojęciom każdorazowo należy przypisywać to samo znaczenie. Innymi słowy, jeżeli na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za gminną jednostkę organizacyjną nie uznajemy spółki komunalnej, to niedopuszczalna jest taka wykładnia nowego przepisu art. 6o ust. 1a u.c.p.g., zgodnie z którą przez gminną jednostkę organizacyjną należy rozumieć również spółkę komunalną. W konsekwencji uznać należy, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie nowego przepisu nie będzie uprawniony do żądania informacji i danych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego działającego w formie komunalnej spółki prawa handlowego.

7. DOPŁATY DO SYSTEMU OFICJALNIE DOPUSZCZALNE

Jedną ze zmian będących – pozornie – korzystnych dla samych mieszkańców jest wyraźne wskazanie w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, że dopłaty do systemu ze źródeł innych niż opłata śmieciowa są dopuszczalne. Dotychczas przepisy, mimo że nie literalnie wprost, wskazywały na konieczność samobilansowania się systemu, co oznaczało, że wpływy do budżetu odpadowego powinny być w miarę na podobnym poziomie, co koszty funkcjonowania tego systemu. Innymi słowy, gmina ani nie powinna na opłatach śmieciowych zarabiać, ani nie powinna musieć pieniędzy na funkcjonowanie systemu poszukiwać z innych źródeł. Dotychczas, z uwagi na brak wyraźnego nakazu samobilansowania się systemu w przepisach, według części osób dopłaty do systemu były w pełni dopuszczalne. Co prawda, regionalne izby obrachunkowe na kierowane do nich zapytania wskazywały na niedopuszczalność takiego działania, lecz za tymi słowami nigdy nie szły konkretne czyny kwestionujące wysokość stawek opłat śmieciowych w gminach, w których wspomnianego samobilansowania się nie było.
Na marginesie warto przy tym zauważyć, że wskazanie, jakoby system dotychczas musiał się samobilansować, uznać należy za pewne uproszczenie, bowiem przepisy u.c.p.g. określają dwa przypadki, w jakich możliwe jest przekazanie do systemu środków z innych źródeł:

  • w przypadku wprowadzenia zwolnień, o których mowa w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., tj. zwolnień w całości lub części opłaty śmieciowej uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1348 z późn. zm.);
  • w przypadku, o którym mowa w art. 6k ust. 2b u.c.p.g., tj. uzyskania dochodów ze środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia.

Powyższe jest już jednak historią, bo nowelizacja z dniem 23 września 2021 r. wprowadziła przepis, który jednoznacznie dopuszcza dopłacanie do gminnego systemu i to – mimo wprowadzenia teoretycznie odpowiednich przesłanek, przy których jest to możliwe – przez każdą gminę, kiedy tylko zechce. Określone ustawą przesłanki są bowiem możliwe do spełnienia przez każdą jednostkę.
I tak, zgodnie z nowym ust. 2da w art. 6r u.c.p.g., rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:

  • środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2–2c, lub
  • celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.

Co prawda ustawodawca wskazał w uzasadnieniu do projektu nowelizacji (patrz: druk nr 1275 Sejmu RP IX kadencji), że gminy będą mogły skorzystać z nowo wprowadzonej możliwości dopłat jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych (np. w przypadku wzrostu cen za zagospodarowanie odpadów, co przekłada się na brak możliwości pokrycia wszystkich kosztów z pobranych od mieszkańców opłat), jednak intencja ta nie znajduje oparcia w treści nowego przepisu. Jeżeli rzeczywiście tak miałyby w praktyce być stosowane te przepisy – niezależnie już od tego, czy wyrażają one wskazaną przez projektodawców myśl – to pojawia się bardzo istotne pytanie o to, kto i w jakim zakresie miałby kontrolować decyzję rady gminy o dopłacaniu do systemu? Czy decyzja ta powinna być poprzedzona jakimiś bardziej sformalizowanymi analizami? Czy gmina powinna wykazać, że próbowała obniżyć koszty funkcjonowania systemu innymi sposobami, a więc czy dopłaty to faktycznie wyłącznie rozwiązanie ostateczne?
Nowych rozwiązań w powyższym zakresie nie można oczywiście skreślać w sposób bezwzględny. Niewątpliwie bowiem obecne przepisy kształtujące gminne systemy gospodarki odpadami komunalnymi dalekie są od doskonałości. Każda gmina znajduje się w innej sytuacji faktycznej (z uwagi na szereg czynników dotyczących uwarunkowań lokalnych). Niewykluczone tym samym, że mechanizm dopłat może okazać się pozytywnym rozwiązaniem dla niektórych samorządów, np. które mimo chęci samobilansowania się systemu nie są w stanie tego zrobić, bo stawki opłaty śmieciowej musiałyby być ustalone na poziomie wyższym niż maksymalne stawki ustawowe, co jak wiadomo jest niedopuszczalne.
Największym ryzykiem z punktu widzenia wprowadzonych rozwiązań zdaje się natomiast być możliwość wykorzystywania dopłat jako argumentu politycznego, który pogłębiać tylko będzie patologie systemu odpadowego poprzez doraźne tuszowanie jego wad. Subsydiowanie systemu dochodami gmin pochodzącymi z innych źródeł niż opłata śmieciowa z założenia nie powinno mieć miejsca. Z pola widzenia w tym zakresie nie powinna nam bowiem znikać jedna z kardynalnych zasad prawa ochrony środowiska, jaką jest zasada „zanieczyszczający płaci”, która w przypadku stosowania dopłat nie będzie nawet w najmniejszym stopniu respektowana. Na marginesie można przy tym tylko zauważyć, że nawet bez regulacji dotyczących dopuszczalności dopłacania do systemu, przepisu u.c.p.g. nie respektują tej zasady w pełni.
Niczym odkrywczym nie będzie również przy tym zauważenie, że odciążenie portfeli mieszkańców poprzez zastosowanie mechanizmu dopłat z innych źródeł niż opłata śmieciowa, będzie wyłącznie pozorne. Przerzucenie środków budżetowych do budżetu śmieciowego z innych źródeł spowoduje albo podniesienie innych opłat i podatków lokalnych, albo ograniczenie gminnych inwestycji. Trzecią, wydaje się przy tym, że najgorszą alternatywą będzie z kolei dalsze zadłużanie się gmin.

8. ZMIANY W TZW. MAŁYM REGULAMINIE

Kolejną, niezwykle pożądaną zmianą (zwłaszcza przez gminy wiejskie i miejsko-wiejskie) jest powrót do zasad określania częstotliwości odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne sprzed 6 września 2019 r. Przypomnijmy, że właśnie z tym dniem nowe brzmienie otrzymał przepis art. 6r ust. 3b u.c.p.g. wpływający na kształt tzw. małego regulaminu, czyli podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług. Przepis ten (tj. art. 6r ust. 3b u.c.p.g.) po zmianie dokonanej nowelizacją z 2019 r. stanowił, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Samorządy wskazywały, że wprowadzenie takiego minimum, bez względu na to, czy dotyczy ono terenów miejskich czy wiejskich, wpłynie na znaczny wzrost kosztów odbioru odpadów komunalnych z tych drugich terenów, tj. terenów wiejskich. W praktyce rzeczywiście doszło do takich skutków wprowadzonych rozwiązań. Na szczęście ustawodawca zreflektował się, że wprowadzenie tak sztywnych minimalnych częstotliwości nie poprawiło w żaden sposób selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, wycofał się do stanu prawnego sprzed 6 września 2019 r. I tak, od dnia 23 września 2021 r. przepis art. 6r ust. 3b u.c.p.g. stanowi, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich, w przypadku których częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza.
Drobnym modyfikacjom uległ również przepis art. 6r ust. 3a u.c.p.g. odnoszący się do możliwych do wprowadzenia ograniczeń w zakresie odpadów komunalnych przyjmowanych przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) w ramach uiszczanej opłaty śmieciowej. I tak, do dotychczasowych możliwych do ograniczenia frakcji zużytych opon, odpadów wielogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne dopisano odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Zmiana ta częściowo również w tym przypadku przywraca stan sprzed 6 września 2019 r., a ponadto nawiązuje do zmiany wprowadzonej z tym dniem mocą nowelizacji z 2019 r., kiedy to dano gminie możliwość odrębnego zbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (patrz: art. 4 ust. 2a pkt 2 u.c.p.g.).
Ostatnią zmianą dokonaną nowelizacją, która wpływa na kształt małego regulaminu jest nowy przepis art. 3 ust. 2d u.c.p.g., który stanowi, że gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 u.c.p.g., oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Co prawda, wiele gmin i przed dniem 23 września 2021 r. w ten sposób traktowało tzw. zwolnienie kompostownikowe, lecz z uwagi na to, że to nie była jednolita praktyka, ustawodawca zdecydował się uregulować tę kwestię wprost i wyraźnie i to jako działanie fakultatywne, a nie obligatoryjne.

9. PSZOK A ZEZWOLENIE NA ZBIERANIE ODPADÓW

Co prawda zmiany w zakresie funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) w zakresie konieczności posiadania na ich prowadzenie zezwolenia na zbieranie odpadów dotyczą ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm., dalej: u.o.), to jednak niewątpliwie mają one wpływ na kształt gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Tym samym, nie sposób pominąć ich na łamach niniejszego artykułu.
Przypomnijmy, że zasadą obowiązującą na gruncie przepisów ustawy o odpadach jest to, że gospodarowanie odpadami polegające na ich zbieraniu lub przetwarzaniu wymaga stosowanego zezwolenia udzielanego w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ (najczęściej starosta albo marszałek województwa). Ustawodawca przepisem art. 45 ust. 1 u.o. wprowadził jednak szereg wyjątków. Jeden z nich odnosi się właśnie do zbierania odpadów w ramach PSZOK i został doprecyzowany mocą analizowanej nowelizacji. Przepisem tym jest pkt 11 w ww. art. 45 ust. 1 u.o. Jego nowe brzmienie weszło w życie z dniem 23 września 2021 r., jednakże – w ocenie samych projektodawców – nie wprowadza ono zmiany w jego rozumieniu, a polega na doprecyzowaniu „w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi” (patrz: druk nr 1275 Sejmu RP IX kadencji).
Do 23 września 2021 r. przywołany przepis art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o. stanowił, że z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzony samodzielnie przez gminę lub wspólnie z inną gminą lub gminami. Problemem interpretacyjnym, jaki pojawił się w praktyce, było wskazanie, czy z przywołanego zwolnienia mogą korzystać również spółki komunalne, których jednym z powierzonych im zadań jest właśnie prowadzenie PSZOK. Wielu prawników, w sposób nieuprawniony nadinterpretowywała to zwolnienie rozciągając je również właśnie na spółki komunalne przyjmując, że przez użyte w tym pojęcie gminy należy rozumieć każdą gminną jednostkę organizacyjną, za którą na gruncie przepisów ustrojowych (m.in. ustawy o samorządzie gminnym) uważa się również spółkę komunalną. Co więcej, zbliżony pogląd – aczkolwiek odrobinę bardziej restrykcyjny – można było znaleźć również w pojedynczych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo, w jednym ze swoich wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 108/16) stwierdził, że podziela stanowisko organów administracji rozstrzygających w pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zgodnie z którym przepis art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o. znajduje zastosowanie w odniesieniu do spółki komunalnej utworzonej przez gminę, w akcie założycielskim której wskazano, że jednym z jej zadań jest prowadzenie PSZOK, wskazując jednocześnie, że ze zwolnienia nie będzie mogła jednak skorzystać taka spółka komunalna, której prowadzenie PSZOK powierzono w drodze umowy.
W związku z pojawiającymi się poglądami odmiennymi od zamierzeń ustawodawcy przy wprowadzaniu tego zwolnienia zdecydowano się na jednoznaczne doprecyzowanie, że zwolnienie to odnosi się do PSZOK-u prowadzonego samodzielnie przez gminę, przez co należy rozumieć prowadzenie bezpośrednio przez urząd obsługujący wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, gminną jednostkę budżetową lub gminny zakład budżetowy. Innymi słowy, dookreślono, że w odniesieniu do spółki komunalnej wymagane jest uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych.

PODSUMOWANIE

Przedstawione w niniejszym artykule zmiany nie są jedynymi, jakie uwzględniono w nowelizacji. Są one jednak najistotniejszymi, na które należy zwrócić uwagę. Mnogość wprowadzonych zmian nie pozwala na szczegółowe omówienie ich wszystkich. Czas przy tym pokaże, które z nowych przepisów się sprawdziły, które będą w najbliższym czasie poprawiane, a które należałoby jak najszybciej wyeliminować z porządku prawnego. Część z wprowadzonych rozwiązań może okazać się przy tym martwymi z uwagi na brak zainteresowania gmin ich wdrożeniem. Niezależnie jednak od dalszych losów tak nowelizacji, jak i samej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czas najwyższy rozpocząć poważne rozmowy nad napisaniem nowego prawa odnoszącego się do gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa