System indywidualnego rozliczania obowiązku segregowania odpadów w budynkach wielolokalowych

ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 5/2021

W dniu 8 września 2021 r. w Dzienniku Ustaw opublikowano ustawę z 11 sierpnia 2021 r. nowelizującą m.in. przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: u.c.p.g.). Wśród licznych zmian, w ramach nowelizacji wprowadzono art. 2a u.c.p.g., który wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Przepis ten zakłada możliwość tworzenia w gminach systemów indywidualnego rozliczania obowiązku segregowania odpadów w budynkach wielolokalowych. Zgodnie z treścią uchwalonego art. 2a ust. 1 u.c.p.g., w przypadku gdy właściciel nieruchomości w uzgodnieniu z gminą zapewni techniczne możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach w budynkach wielolokalowych, rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą o ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli lokali w budynku wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, osób, którym służy tytuł prawny do lokalu w budynkach wielolokalowych, osób faktycznie zamieszkujących lub użytkujących te lokale lub osób faktycznie zamieszkujących lub użytkujących lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej.

TRYB DOKONANIA UZGODNIEŃ

Ustawa nie wskazuje jednoznacznie sposobu, w jaki miałoby dojść do uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą. Określa jedynie, że jest to element poprzedzającym ewentualne powzięcie uchwały przez radę gminy. Również uzasadnienie nowelizacji nie rozstrzyga wątpliwości co właściwej interpretacji przepisów – w pierwotnym brzmieniu, na etapie złożenia propozycji projektu, zapewnienie technicznych możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach w budynkach wielolokalowych miało bowiem należeć do wyłącznych kompetencji gminy. Zmiana, wprowadzająca konieczność uzyskania zgody właściciela na zastosowanie danych technologii potrzebnych do indywidualizacji rozliczeń, zaproponowana została na etapie dodatkowego sprawozdania, zatem nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu.
Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest zatem przesądzenie o formie dokonania uzgodnień. Ustawodawca wskazuje w przepisie 2a ust. 1 u.c.p.g. na gminę, jako jeden z podmiotów, pomiędzy którymi miałoby dojść do uzgodnienia. Wydaje się właściwym wnioskowanie, że ze względów praktycznych – i jednocześnie mając na uwadze tryb funkcjonowania samorządu gminnego – uzgodnienia dokonywane będą z organem wykonawczym, a nie kolegialnym ciałem jakim jest rada gminy złożona z kilkunastu członków. Choć ustawa nakłada uprawnienia na właścicieli nieruchomości, zadania powiązane z ustanowieniem systemu będą wykonywać wspólnoty lub spółdzielnie mieszkaniowe z upoważnienia i w imieniu użytkowników lokali.

KWALIFIKACJA UZGODNIEŃ W OPARCIU O ODRĘBNE PRZEPISY PRAWA

Wątpliwości wzbudza również charakter prawny uzgodnień. Mechanizm ten funkcjonuje z powodzeniem na gruncie przepisów odrębnych ustaw, jednakże z ograniczeniem wyłącznie do organów administracji publicznej. Wówczas, jak w przypadku chociażby uchwały tworzącej strefę przemysłową sejmik województwa działa w uzgodnieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 136d ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). W doktrynie wskazuje się, że uzgodnienie to najdalej idąca forma współdziałania pomiędzy organami administracji, co uzależnia podjęcie działań dopiero w efekcie uzyskania konsensusu (K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2019). Powyższego nie można stosować bezpośrednio do omawianej konstrukcji prawnej, gdyż właściciel nieruchomości nie jest i nie może być postrzegany jako organ administracji publicznej lub podmiot o tożsamych uprawnieniach. Dodatkowo, nie jest to procedura uregulowana przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Jednakże, stosując przytoczoną interpretację pomocniczo, należałoby uznać, że przyjęcie przez radę gminy niewadliwej uchwały uzależnione jest od wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości. Jakkolwiek przepisy ustawy nie precyzują sposobu, w jaki powinno nastąpić skuteczne wyrażenie zgody, nie uprawnia to do przyjęcia, że została ona wyrażona w sposób dorozumiany w przypadku niezajęcia stanowiska przez właściciela nieruchomości. Ilekroć przepisy prawa dopuszczają milczącą zgodę, znajduje to odzwierciedlenie w treści aktów prawnych – prawodawca wówczas wprost wskazuje konsekwencję niezajęcia stanowiska przez dany podmiot, jednocześnie zakreślając termin na podjęcie czynności. Brak zastosowania analogicznej konstrukcji w nowelizacji przesądza o konieczności uzyskania przez gminę faktycznej zgody.

PRAKTYCZNE ZASTOSOWANIE SYSTEMU INDYWIDUALNEGO
ROZLICZANIA OBOWIĄZKU SEGREGOWANIA ODPADÓW

Ustawodawca nie rozstrzyga również postępowania w sytuacji, w której po wyrażeniu zgody przez właściciela nieruchomości, będzie on chciał zgodę cofnąć lub też wnioskować o naniesienie zmian w jej treści. Tymczasem, skoro przyjęcie uchwały przez radę gminy uzależnione jest od ustalenia konsensusu pomiędzy podmiotami prywatnymi, a samorządem, taka możliwość powinna być zapewniona. Brak określenia trybu uzgodnień stwarza możliwość zaistnienia sytuacji, w której wyrażona zgoda zostanie zakwestionowana – niekoniecznie przez właściciela nieruchomości, ale chociażby użytkownika lokalu. System indywidualnego rozliczania obowiązku segregowania odpadów stanowi bowiem zabezpieczenie przed koniecznością uiszczania opłat podwyższonych z tytułu nieprawidłowej segregacji odpadów, ale wyłącznie wówczas, gdy zapewnione zostaną faktyczne techniczne możliwości identyfikacji pochodzenia poszczególnych odpadów komunalnych. Z uwagi na brak jednolitych przepisów i utrwalonej praktyki, istnieje realne zagrożenie nieefektywności wprowadzonego systemu, skutkujące odpowiedzialnością zbiorową. Ponadto, wprowadzenie systemu wiąże się z wprowadzeniem odrębnej infrastruktury gospodarowania odpadami, co również co do zasady podlega finansowaniu przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g.). Odrębnym zagadnieniem jest problem niedotrzymywania uzgodnionych warunków przez którąkolwiek ze stron.

Podsumowanie

Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uzależnia przyjęcie uchwały rady gminy o przyjęciu systemu indywidualnego rozliczania obowiązku segregowania odpadów w przypadku budynków wielolokalowych od zgody właściciela nieruchomości, tym samym zapewnia jego silną pozycję na etapie negocjacji uzgodnień. W świetle uchwalonych przepisów pojawiają się jednak uzasadnione wątpliwości co do praktycznego funkcjonowania wprowadzanych rozwiązań.

Klaudia Skubiszak
prawnik w Praktyce Infrastruktury
i Energetyka kancelarii
Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

Daniel Chojnacki
radca prawny, Counsel w Praktyce
Infrastruktury i Energetyka kancelarii
Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa