Regulamin organizacyjny jako akt prawny o charakterze wewnętrznym

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 5 / 2021

Regulaminy organizacyjne urzędów, w tym urzędów jednostek samorządu terytorialnego należą do kategorii aktów prawnych o charakterze wewnętrznym. Na potrzeby niniejszego artykułu zagadnienia w nim poruszane będą dotyczyć wyłącznie gminy, z pominięciem powiatów i samorządowych województw, w których występują regulacje w zasadniczej części analogiczne z gminnymi.

Na wstępie zaznaczyć wypada, że wewnętrzy charakter regulaminów organizacyjnych rozstrzyga też o zakresie ich odziaływania; otóż przepisy w nich zawarte nie mogą stać się podstawą rozstrzygnięć, na mocy których na podmioty zewnętrzne, znajdujące się poza strukturą organizacyjną danego urzędu, nakładane byłyby obowiązki lub przyznawane uprawnienia. Inaczej mówiąc, przepisy regulaminów organizacyjnych nie mogą stać się podstawą wydania np. decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. W sposób zwięzły można przyjąć, że istotą tych przepisów jest przede wszystkim ich porządkujący charakter, polegający na tym, że urząd, jako jednolita struktura organizacyjna jest podzielony na komórki, którym przydano określony zakres zadań i kompetencji. W skrócie regulamin organizacyjny (zarządzenie wójta) tworzy (powołuje do życia) komórki wewnętrzne i przypisuje im zakres zadania i kompetencje oraz określa ich wzajemne relacje. Należy też podkreślić, że brak jakiegoś zadania ujętego w regulaminie organizacyjnym urzędu, nie zwalnia organu z jego realizacji, jeśli zadanie takie wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Co istotne, ustawodawca w zakresie tworzenia struktury organizacyjnej nie nakłada żadnych ograniczeń, pozostawiając w tym zakresie dowolność wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), jako kierownikowi urzędu. Nie wskazuje też, jak taka struktura powinna wyglądać i jaki powinien być podział zadań. Także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które nakładają na gminy obowiązek wykonywania zadań, nie precyzują ich realizacji w zakresie samej struktury organizacyjnej. Warto też przypomnieć, że zadania i kompetencje wykonują organy gminy (gmina jako jednostka samorządu terytorialnego), a nie urząd, czy komórka wewnętrzna urzędu. Z punktu widzenia mieszkańca gminy nieistotne jest, jaka komórka wewnętrzna przygotuje projekt np. decyzji, postanowienia, czy zezwolenia lub kto podpisuje się pod projektem aktu administracyjnego czy czynności materialno-technicznej. Należy też wyraźnie podkreślić, że ewentualne spory między komórkami wewnętrznymi co do realizacji zadań i załatwiania spraw nie mogą rzutować na ich terminowe wykonywanie.

PODSTAWA PRAWNA

Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1994 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 – dalej: ustawa) organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Powołany przepis wyraźnie wskazuje na charakter spraw objętych regulaminem organizacyjnym, podmiot uprawniony do jego podjęcia oraz nazwę aktu prawnego. Upoważnienie do wydania zarządzenia, o którym mowa, z oczywistych względów należy rozpatrywać w ścisłym związku z funkcją wójt jako kierownika urzędu (art. 33 ust. 3 ustawy) oraz wójtem, jako organem wykonawczym gminy, który wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 ustawy). Z treści cytowanych wyżej przepisów można wyciągnąć wniosek, że wolą ustawodawcy było powierzenie wójtom wyłącznej kompetencji kształtowania struktury organizacyjnej urzędu. Należy więc w tym miejscu przypomnieć, że wójt wykonuje zadania określone w art. 30 ustawy oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Istotą wspomnianych przepisów kompetencyjnych jest to, by wójt miał możliwość nie tylko stworzenia sprawnej i efektywnej struktury organizacyjnej, ale też aby miał możliwość dokonywania szybkich zmian w zależności od pojawiających się okoliczności i potrzeb. Jaka jest więc rola urzędu, jako jednostki organizacyjnej, w kontekście realizacji zadań gminy, jako osoby prawnej. W wyroku z dnia 8 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Bk 564/09) WSA w Białymstoku stwierdził, że: „Urząd gminy jest […] wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta. Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy”. W wyroku tym Sąd rozważał kwestie odmienności gminy i urzędu w kontekście zobowiązania podatkowego i w swej konkluzji stwierdził, że: „ […] podatnikiem podatku od towarów i usług jest gmina, która posiada osobowość prawną, a nie urząd gminy”. Podstawą powyższych stwierdzeń jest podmiotowość gminy na gruncie prawa cywilnego. Z kolei w systemie prawa administracyjnego zadania i kompetencje przypisane są do organu, a nie do urzędu. Inaczej mówiąc zadanie wykonuje wójt, burmistrz czy prezydent miasta, a nie urząd, wydział, czy jakakolwiek inna komórka organizacyjna, której byt określony został przepisami regulaminu organizacyjnego.

KOMPETENCJA WÓJTA

Kompetencja ta ma charakter wyłączny, co oznacza, że żaden inny podmiot nie jest właściwy, by podejmować wiążące rozwiązania w tym zakresie. W wyroku z dnia 18 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 1071/19) WSA w Łodzi stwierdził, że: „Rada gminy nie jest uprawniona do nakładania na pracowników urzędu gminy konkretnych obowiązków. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie wójt gdyż zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia”. Wspomniana kompetencja w oczywisty sposób związana jest nie tylko z kierowniczą funkcją wójta wynikającą z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale też z jego uprawnieniami wynikającymi z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., 1282) oraz ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320). Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, […] wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) – wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Należy też podkreślić, że kompetencje wójta, w tym zakresie, rozciągają się nie tylko na pracowników urzędu, ale też i pracowników gminnych jednostek organizacyjnych. W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1320/14), sąd stwierdził, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), który jest kierownikiem urzędu, wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ma on również prawo zwolnić z zajmowanego stanowiska, jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody.

SPOSÓB TWORZENIA

Akty wewnętrznych, a więc także regulaminy organizacyjne urzędów gmin, powinny być tworzone w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad Techniki Prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 141 rozporządzenia do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w Dziale I w Rozdziałach 1-7 i w dziale II, […]. Tytułem przypomnienia, dział V reguluje zasady tworzenia projektów rozporządzeń. Inaczej mówiąc, w przypadku tworzenia regulaminu organizacyjnego należy stosować wytyczne i zasady obowiązujące w procedurze przygotowywania rozporządzeń, czyli aktów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym.

Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa