Zmiany w systemie wyrównywania dochodów samorządów

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5 / 2021

Nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąca element Polskiego Ładu, wprowadza znaczące zmiany w systemie wyrównywania dochodów samorządów. Nie ma wśród nich najpoważniejszej zmiany systemowej, nad którą – według licznych wypowiedzi – Ministerstwo Finansów pracowało od miesięcy.

Główna nowość to wyrównywanie dochodów w odniesieniu do ich średnich wysokości w danym roku budżetowym, a nie – jak obecnie – w roku o dwa lata wcześniejszym. Ponadto system wyrównawczy zostaje rozszerzony. Subwencja mająca rekompensować samorządom ubytek dochodów wynikający z nowej konstrukcji podatku dochodowego od osób fizycznych także zostaje obciążona mechanizmem wyrównawczym.

WYRÓWNYWANIE DOCHODÓW „W CZASIE RZECZYWISTYM”

Podstawowa zmiana jest pochodną wprowadzanego równolegle nowego sposobu ustalania wysokości udziałów samorządów we wpływach z PIT i CIT. W kontekście wyrównywania dochodów same mechanizmy nie są istotne. Ważny jest fakt, że przed rozpoczęciem roku budżetowego znane będą konkretne kwoty, jakie zostaną przekazane każdej JST jako jej udziały we wpływach z PIT i CIT.
Nie ma więc potrzeby odwoływania się do danych sprzed dwóch lat. Tak dzieje się obecnie, ponieważ w momencie przygotowywania ustawy budżetowej i budżetów JST na następny rok są to dane najnowsze. Zmiana nie jest pełna, nie obejmuje pozostałych dochodów podatkowych gmin. Będą one brane pod uwagę tak jak obecnie – na podstawie ich wysokości sprzed dwóch lat.
W efekcie system wyrównawczy na poziomie wojewódzkim i powiatowym (obejmującym powiaty i powiatowe dochody miast na prawach powiatu) będzie w całości oparty na relacjach dochodowych z roku budżetowego. Na poziomie gminnym (gminy i gminne dochody miast na prawach powiatu) system będzie w tym zakresie mieszany – uwzględniając aktualne dane dotyczące PIT i CIT i dane historyczne dotyczące pozostałych dochodów podatkowych (podatki i opłaty lokalne oraz wpływy z niektórych innych podatków, np. od czynności cywilnoprawnych czy spadków i darowizn).
Ponieważ – w odniesieniu do PIT i CIT – od 2022 r. zrealizowane dochody mają się równać planowanym dochodom, ustalanie wskaźników zamożności poszczególnych JST na podstawie planów na dany rok budżetowy spowoduje bardziej trafne działanie systemu wyrównawczego.
Wyeliminowane zostaną sytuacje, w których wskutek zasadniczego spadku poziomu dochodów podatkowych dana jednostka otrzymuje zbyt niską subwencję wyrównawczą lub płaci zbyt wysokie janosikowe oraz – odwrotnie – wskutek zasadniczego wzrostu dochodów podatkowych otrzymuje zbyt wysoką subwencję lub dokonuje zbyt niskiej wpłaty.
Znika jedna z najczęściej podnoszonych wad systemu wyrównywania dochodów JST, wskazywana także w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego: postanowieniu sygnalizacyjnym z 26 lutego 2013 r. (sygn. akt S 1/13; OTK ZU z 2013 r. nr 2A poz. 22) i wyroku z 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11; OTK ZU nr 3A z 2014 r. poz. 28).
Ma to znaczenie przede wszystkim dla tych samorządów, których dochody podatkowe opierają się głównie na CIT, a więc województw i pojedynczych gmin, powiatów i miast na prawach powiatu. Szczególnie narażone na wahania dochodów z CIT są te JST na obszarze których działają wielcy podatnicy, jak Orlen czy KGHM. Zdarzenia gospodarcze dotykające takiego podatnika wywołują gwałtowne zmiany – na plus lub na minus – niezależnie od ogólnej koniunktury.
Tam, gdzie podstawą dochodów podatkowych są udziały we wpływach z PIT (większość gmin, powiatów i miast na prawach powiatu) lub podatki lokalne, zwłaszcza podatek od nieruchomości (Kleszczów, generalnie gminy z kopalniami odkrywkowymi), duże wahania poziomu dochodów podatkowych pojedynczych JST są rzadkie.
Historycznie rzecz biorąc, dochody podatkowe, zwłaszcza z PIT, najczęściej rosły z roku na rok. Średnia dochodów stale „uciekała” uboższym JST, gdyż wysokość transferów naliczano na podstawie niższej średniej sprzed dwóch lat.
W rzadszej sytuacji odwrotnej, ogólnego spadku dochodów podatkowych, dochodziło do nadkompensacji niskich dochodów, a „najbogatyszm” samorządom janosikowe potrafiło zabrać ponad połowę dochodów podatkowych. Zmiana znosi tego typu nieprawidłowości działania systemu.

SKUTKI FINANSOWE

Ocena Skutków Regulacji załączona do projektu ustawy szacuje, że naliczanie subwencji wyrównawczej w relacji do średnich dochodów podatkowych z roku budżetowego, a nie sprzed dwóch lat, zwiększy jej ogólną wielkość o 441 mln zł rocznie.
Szczególnej uwagi wymagają konsekwencje zmian w dwóch pierwszych latach, tj. 2022 i 2023. W starym systemie wysokość subwencji byłaby ustalona na podstawie dochodów – odpowiednio – ze słabego 2020 r. i raczej dobrego 2021 r.
Projekt ustawy przekazany do konsultacji zawierał prognozę wpływów z podatków dochodowych w 2022 r. Zgodnie z nią łączne dochody samorządów z udziałów w PIT powinny wynieść ok. 53 mld zł, a z udziałów w CIT – ok. 13,8 mld zł (kwoty prognoz zniknęły w ostatecznej wersji projektu ustawy, złożonym w Sejmie. Jednak nawet jeżeli nie są już aktualne, dają orientacje co do przybliżonego poziomu przyszłorocznych dochodów podatkowych).
W stosunku do 2020 r. bardzo znacząco zwiększą się dochody z CIT i nieco spadną dochody z PIT. Należy się spodziewać, że odpowiednio do tego nowy sposób ustalania transferów znacznie podwyższy subwencję wyrównawczą dla województw i wpłatę woj. mazowieckiego na janosikowe oraz nieco obniży subwencję wyrównawczą i wpłaty na poziomie powiatowym.
Także w w 2023 r. może nie sprawdzić się założenie wzrostu subwencji wyrównawczej. W pierwszym półroczu 2021 r. dochody samorządów z PIT były wyższe o 15% niż w pierwszym półroczu 2020 r. Przy podobnej dynamice w ciągu całego roku, może się okazać, że prognoza na 2023 r. będzie zdecydowanie niższa od podatku należnego za 2021 r., co prowadziłoby do niższych, a nie wyższych, niż w obecnym systemie gminnych i powiatowych transferów wyrównawczych.

WRESZCIE ZADZIAŁAJĄ PRZEPISY WOJEWÓDZKIE

Ustawa przedłuża do 2024 r. obowiązywanie tymczasowych przepisów dotyczących wyrównywania dochodów na poziomie wojewódzkim (pierwsza wersja projektu zmieniała ich charakter na stały).
Pomimo tego dojdzie do zasadniczych zmian w podziale subwencji regionalnej. Obecne przepisy dotyczące tej kwestii wprowadzono i przedłużano ich obowiązywanie za pomocą kolejnych ustaw nowelizujących ustawę o dochodach JST. Każdorazowo zawierały one – niewprowadzany do ustawy o dochodach – przepis nakazujący porównywanie naliczeń subwencji według nowych zasad z naliczeniami według zasad, które straciły moc z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r., i przesuwanie środków z województw, które na nowych zasadach zyskiwały, do tych, które na nich traciły. Ostateczny podział subwencji był realnie wyznaczony przez już nieobowiązujące przepisy.
Ten szczególny przepis nie został przeniesiony do ustawy o dochodach JST i od 1 stycznia 2022 r. nie będzie obowiązywał. W przyszłym roku po raz pierwszy rzeczywiście zadziałają „nowe” zasady podziału subwencji regionalnej (teoretycznie obowiązujące od 2015 r.).
Pierwszym ich krokiem jest podział 52% łącznej kwoty subwencji według złożonego wzoru dotyczącego relatywnej liczby bezrobotnych w rozmaitych grupach wiekowych. Pozostałe 48% otrzymują samorządy województw o relatywnie niższych dochodach z pięciu źródeł: udziałów w CIT i PIT, kwoty podstawowej i uzupełniającej subwencji wyrównawczej i pierwszego tytułu subwencji regionalnej. Pułapem wyrównania jest 125% dochodów podatkowych województw w przeliczeniu na mieszkańca kraju. W praktyce uzupełnienie dochodów będzie kierowane przede wszystkim do województw, które nie otrzymują kwot uzupełniających subwencji wyrównawczej i subwencji równoważącej z tytułu wysokiej liczebności bezrobotnych.
Pozytywnym skutkiem tej zmiany będzie zakończenie dyskryminacji województw o dużej liczbie mieszkańców. Kwoty uzupełniające subwencji (ok. 1/3 całej subwencji) otrzymuje bowiem 12 województw o liczbie mieszkańców poniżej 3 milionów.

WYRÓWNYWANIE W NOWYCH CZĘŚCIACH SUBWENCJI

Elementy wyrównywania dochodów zostają wprowadzone do mechanizmów rekompensujących samorządom ubytek w dochodach z udziałów w PIT spowodowany zmianami w konstrukcji podatku - zarówno do nadzwyczajnej, 8-miliardowej subwencji, którą samorządy jeszcze w tym roku mają otrzymać na 2022 r., jak i wprowadzonej na stałe od 2023 r., znacznie mniejszej (startującej od 3 mld zł) subwencji rozwojowej.
Podział subwencji nadzwyczajnej na 2022 r. będzie proporcjonalny do udziału wyrównawczo przeliczonej kwoty dochodów danej jednostki samorządowej z PIT w łącznej kwocie dochodów z PIT wszystkich JST, czyli technicznie: jaki ułamek całości kwoty dochodów samorządów z PIT zaplanowanych na 2022 r. będą stanowiły takie „skorygowane” dochody danej jednostki. W efekcie im dochody niższe w przeliczeniu na mieszkańca, tym relatywnie wyższa (procentowo) traconych dochodów z PIT.
Wskaźniki obliczane są podobnie do wskaźników używanych w podstawowym mechanizmie wyrównawczym, osobno dla gmin, powiatów i województw. Dla miast na prawach powiatu obliczane są zarówno wskaźniki powiatowe, jak gminne. Różnica polega na tym, że uwzględnia się nie tylko wysokość dochodów podatkowych ale i transferów wyrównawczych (części: wyrównawczą i równoważącą/regionalną subwencji oraz wpłaty na janosikowe), czyli przy ocenie zamożności JST bierze się pod uwagę efekty działania podstawowego systemu wyrównawczego.
Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że dochody z PIT – których ubytek jest rekompensowany – podlegają działaniom wyrównawczym. Jednak podstawowe mechanizmy wyrównawcze tolerują pewien zakres nierówności dochodów podatkowych, zwłaszcza na poziomie gminnym (janosikowe powyżej 150% średnich dochodów podatkowych). Nowy, dodatkowy mechanizm wyrównawczy obniża każde dochody ponad średnią, czyli także rekompensatę za utracone dochody, które w mechanizmie podstawowym nie były dotknięte wyrównywaniem.
Pozytywnym aspektem jest nakierowanie wyrównywania nie na wyjściowe dochody podatkowe, ale na efekt działania podstawowych mechanizmów wyrównawczych.
Dodatkowo wprowadzone zostają minimalne i maksymalne kwoty subwencji, określone procentowo w relacji do łącznej kwoty przeznaczonej odpowiednio dla gmin (0,005 do 5%), powiatów (0,025 do 10%) i województw (2,5 do 15%).
Dolny próg oznacza relatywnie wyższą rekompensatę dla jednostek o najmniejszej liczbie mieszkańców, jednak kosztem zaniżenia rekompensaty dla jednostek o największej liczbie mieszkańców. W dodatku wartości progów zostały dobrane tak, że dyskryminacyjnie, bez realnego uzasadnienia obniżają rekompensatę dla jednego podmiotu –m.st. Warszawy (i być może dla woj. mazowieckiego).
Odmienny mechanizm włączono do subwencji rozwojowej. Tzw. kwota podstawowa, 60% całości – liczone osobno dla gmin, powiatów i województw – rozdzielana będzie według liczby mieszkańców. Taki podział można by uważać za neutralny, znaczenia wyrównawczego nabiera w kontekście traktowania go jako rekompensowania traconych dochodów z PIT. Podobnie – w podobny sposób, jak w przypadku subwencji nadzwyczajnej ustalono dolną i górną wysokość subwencji dla pojedynczej JST. Mniejszy dopuszczalny zakres wysokości subwencji spowoduje, nieuzasadnione obniżenie kwot:

  • na poziomie gminnym dla Warszawy;
  • na poziomie powiatowym dla Warszawy, Krakowa, Łodzi, Wrocławia, Poznania, Gdańska, Szczecina i pow. poznańskiego;
  • na poziomie wojewódzkim dla woj. mazowieckiego i śląskiego.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa