Kompetencje starostów w sprawach dot. zatrzymanych pojazdów z odpadami

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 1/2023

Wśród zadań powierzonych do wykonywania starostom, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm., dalej jako „ustawa o odpadach”) znalazły się zadania związane z postępowaniem z zatrzymanymi pojazdami transportującymi odpady. Zadania te obejmują tworzenie miejsc przechowywania pojazdów z odpadami (art. 24a ust. 4 Ustawy o odpadach), zawiadamianie uprawnionych o możliwości odebrania zatrzymanych pojazdów z odpadami (art. 24a ust. 11 ustawy o odpadach) oraz wydawanie postanowień ustalających wysokość opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdów z odpadami, zatrzymywanych w trakcie kontroli transportów odpadów (art. 24 ust. 8 ustawy o odpadach). Obecny kształt regulacji, dotyczących tego ostatniego zadania, może budzić wątpliwości, co do zakresu kompetencji powierzonych starostom.

ZATRZYMANIE KONTROLOWANEGO POJAZDU Z ODPADAMI

Przeprowadzane w ostatnich latach gruntowne zmiany przepisów obejmujących gospodarowanie odpadami doprowadziły w szczególności do ustanowienia prawnego mechanizmu, pozwalającego na zatrzymanie pojazdu z odpadami, uniemożliwiającego kontynuowanie transportu odpadów. Wprowadzenie możliwości zatrzymania pojazdu transportującego odpady uzasadniono jako „konieczne ze względu na nasilającą się skalę transportów odpadów (…) bez odpowiednich dokumentów z informacjami na temat rodzaju, masy transportowanych odpadów, posiadacza je przekazującego oraz miejsca przeznaczenia tych odpadów” – Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, druk nr 2662, Sejm VIII kadencji, s. 15; projekt ten przybrał ostatecznie postać ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1479).
Brak dokumentów lub informacji dotyczących konkretnego transportu odpadów nie tylko nie stanowił przeszkody, ale wręcz ułatwiał obrót odpadami niezgodny z przepisami oraz ich porzucanie. Jako środek prawny, mający przeciwdziałać takim sytuacjom i umożliwiać weryfikację zgodności z prawem transportów odpadów, zaproponowano m.in. wprowadzenie możliwości zatrzymania pojazdów z odpadami.
Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, przemieszczanie odpadów do nieuprawnionego odbiorcy, lub naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów – pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Tak skonstruowany instrument ma charakter prewencyjny, umożliwiający kontrolę transportu odpadów objętych systemem monitorowania, prowadzonym przez te instytucje.

KONSEKWENCJE ZATRZYMANIA POJAZDU Z ODPADAMI

Pojazd z odpadami zatrzymany w trybie art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach nie może pozostawać w miejscu jego zatrzymania. Stąd też, w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach przewidziano, że zatrzymany pojazd jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, spełniającego warunki magazynowania odpadów. Jednym z obowiązków spoczywających na starostach, w odniesieniu do zatrzymywanych pojazdów z odpadami, jest utworzenie miejsc ich przechowywania, w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach).
Na gruncie ustawy o odpadach najpierw ani nie rozstrzygnięto, w jaki sposób należało postępować z zatrzymanymi pojazdami z odpadami, ani nie określono zasad przechowywania takich pojazdów. Niedostatki te zostały dostrzeżone przez ówczesne Ministerstwo Środowiska, które szczególnie podkreśliło konieczność doprecyzowania przepisów ustawy o odpadach m.in. „w zakresie miejsc, na które będą kierowane zatrzymane transporty odpadów” – Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3495, Sejm VIII kadencji, s. 22; projekt ten przybrał ostatecznie postać ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579 z późn. zm.).

PODSTAWA OPŁAT ZA USUNIĘCIE, PRZECHOWYWANIE I STRZEŻENIE ZATRZYMANYCH POJAZDÓW Z ODPADAMI

Stosownie do art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w miejscu wyznaczonym w wojewódzkim planie gospodarki odpadami pobiera się opłaty. Powyższy przepis jednoznacznie określa przedmiot opłat, które są należne za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu z odpadami, zatrzymanego w trybie art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach oraz skierowanego w miejsce wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami w oparciu o art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach.
W ocenie autora posłużenie się w art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach rzeczownikami odczasownikowymi, utworzonymi od czasowników „usuwać”, „strzec” i „przechowywać”, przemawia za uznaniem, iż opłaty są należne za wykonanie tych czynności, czyli zrealizowanie usług polegających na usunięciu (poprzez przewiezienie lub holowanie), strzeżeniu (dozorowaniu, pilnowaniu) i przechowywaniu (uchronieniu w odpowiednich warunkach przed zaginięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem). W art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach nie wprowadzono żadnych dodatkowych okoliczności, mających mieć wpływ na powstanie obowiązku poniesienia opłaty. W sytuacji, gdy pojazd z odpadami zostanie zatrzymany w tym trybie i skierowany do miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, gdzie jest strzeżony i przechowywany, to dochodzi do strzeżenia i przechowywania pojazdu z odpadami, za które – z mocy ustawy – pobiera się opłaty. Przepis art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach należałoby zatem uznać za regulację służącą zapewnieniu pokrycia kosztów strzeżenia i przechowywania pojazdów przewożących odpady w miejscach utworzonych przez starostów na podstawie art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach, w czasie, gdy właściwe organy władzy publicznej weryfikują okoliczności wykonywania poszczególnych transportów odpadów.

ZAKRES KOMPETENCJI STAROSTÓW

Stosownie do art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach starosta właściwy ze względu na miejsce, do którego skierowano zatrzymany pojazd z odpadami, ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w tym miejscu, uwzględniając wydatki z tym związane zgodnie ze średnią ceną rynkową usług w zakresie usuwania, strzeżenia i przechowywania pojazdów na obszarze jego działania; w postanowieniu starosta ustala termin i sposób wniesienia opłat. Wydaje się, że w ten sposób przesądzono, iż na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach starostowie mogą władczo określać jedynie następujące kwestie:
wysokość opłaty,
termin wniesienia opłaty,
sposób wniesienia opłaty.
Są to zagadnienia wtórne w stosunku do powstania obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie zatrzymanego pojazdu z odpadami. Taki obowiązek powstaje z mocy prawa, na podstawie art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach, gdzie wyraźnie podkreślono, iż za takie czynności pobiera się opłaty. Na płaszczyźnie ustawowej rozstrzygnięto również, kto jest obowiązany do jej uiszczenia – podmiot wykonujący transport odpadów (art. 24a ust. 7 ustawy o odpadach). Z kolei kompetencja starosty, wynikająca z art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach, sprowadza się do ustalenia – w postanowieniu kierowanym do podmiotu wykonującego oznaczony, zatrzymany transport odpadów – wysokości opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie konkretnego pojazdu z odpadami w oznaczonym miejscu wyznaczonym w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zdaniem autora, na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach, nie wyposażono starostów w kompetencję do podejmowania rozstrzygnięć innych, niż określenie wysokości opłaty, do której uiszczenia jest obowiązany podmiot wykonujący transport odpadów.

ORZECZNICTWO

Możliwe wątpliwości co do zakresu kompetencji starostów były również przedmiotem analiz w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie w szczególności rozstrzygnięto, że na gruncie przepisów ustawy o odpadach starostowie nie zostali uprawnieni do badania zasadności zatrzymywania pojazdów z odpadami i ich kierowania na wyznaczone miejsca, co wyklucza dopuszczalność uzależniania wydawania postanowień określających wysokość opłat od okoliczności zatrzymania pojazdów z odpadami – zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 688/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1203/21.
Jak wprost stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 512/21, „organ (…) nie mógł (…) uzależniać możliwości ustalenia opłaty od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii zasadności zatrzymania naczepy”.

PODSUMOWANIE

Analiza przepisów ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, iż okolicznościami wymaganymi do wzięcia pod uwagę przez starostów w ramach ustalania wysokości opłat za usunięcie, przechowywanie i strzeżenie pojazdów z odpadami są:
zastosowanie trybu zatrzymania pojazdu z odpadami przewidzianego w art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach przez jedną z instytucji wymienionych w tym przepisie, oraz
skierowanie pojazdu z odpadami na miejsce wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, spełniające warunki magazynowania odpadów (czy to przez nadzorowanie przejazdu pojazdu w to miejsce, czy też jego przewiezienie lub odholowanie – art. 24a ust. 2a ustawy o odpadach).
Powyższe skutkuje obecnością pojazdu z odpadami w miejscu wyznaczonym przez starostę, co z kolei wiąże się z rozpoczęciem strzeżenia i przechowywania takiego pojazdu, czyli podjęciem świadczenia usług, za których wykonanie jest należna opłata, naliczana przez właściwego starostę.

Tymon Grabarczyk
Associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki, Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa