Uchwała rady gminy, tworząca jednostkę
budżetową, nie jest aktem prawa miejscowego
ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH -SAS 5 / 2023
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 158/23
Uchwala rady gminy w sprawie utworzenia jednostki budżetowej oraz nadania statutu tej jednostce nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała taka ani nie zawiera bowiem norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, ani też nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.
Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uwzględniającego skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę rady miejskiej w sprawie utworzenia jednostki budżetowej „Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej” i nadania jej statutu. W § 6 tego aktu rada postanowiła, że: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego”.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki zaskarżył ją w zakresie § 6 uchwały. W ocenie wojewody określenie takiego trybu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia we wskazanym publikatorze. Zdaniem skarżącego regulacja zawarta w § 6 uchwały narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwestionowana uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji. Z treści uchwały, a także z treści Statutu Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej wynika, że jest to jednostka organizacyjna miasta, nieposiadająca osobowości prawnej i działająca w formie jednostki budżetowej, prowadząca wspólną obsługę dla domów pomocy społecznej prowadzonych przez miasto. Wobec powyższego, statut jednostki budżetowej został skierowany do podmiotu podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma jedynie charakter zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie wspólnej obsługi przez urząd gminy podmiotów w niej wskazanych. Uchwała ta jest więc wyrazem woli rady miejskiej, co do uregulowania kwestii związanych z prowadzeniem spraw jednostek gminy, wymienionych w § 2 uchwały w zakresie obsługi administracyjnej, prawnej oraz finansowej. Wszystkie te argumenty przemawiają za tym, że uchwała rady miejskiej w sprawie organizacji wspólnej obsługi Domów Pomocy Społecznej nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przychylił się do wniesionej skargi w zakresie braku podstaw do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W wyroku podzielono stanowisko i argumentacje wojewody. Zdaniem WSA, organ nadzoru słusznie przyjął, że uchwała w sprawie powołania jednostki budżetowej nie kwalifikuje się jako rodzaj aktu podlegający publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Błędna jest jej kwalifikacja jako akt prawa miejscowego. Sąd zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które każe kwalifikować jako akty prawa miejscowego tylko te akty, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, bądź tylko przebywający na jej terenie. Zaskarżona uchwała takich norm nie wyraża.
WSA w Łodzi podkreślił ponadto, że w myśl przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.) jednostka budżetowa jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, nieposiadającą osobowości prawnej. Pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki powołującej (np. gminy) oraz odprowadza do niego wszelkie pozyskane dochody. Jednostki organizacyjne działają na podstawie statutu, który nadawany jest przez organ ją powołujący (np. rada gminy), którego treść koncentruje się na kwestiach organizacyjnych. Nie ma w nim przepisów, które określałyby obowiązki i uprawnienia innych osób czy podmiotów. Przesądza to o tym, że uchwały takiej nie można uznać za źródło prawa miejscowego.
