Unia Miasteczek Polskich postuluje

zmiany w systemie finansowania samorządów

BIULETYN SAMORZĄDOWCA / ANALIZY SAMORZĄDOWE - 1 / 2024 

Jakie są problemy do rozwiązania i potrzeby do zaspokojenia w samorządach, zwłaszcza w miasteczkach i gminach miejsko-wiejskich na początku 2024 roku, po inauguracji działalności nowego rządu i kadencji nowego parlamentu? O czym dyskutowano na posiedzeniu Parlamentarnego Zespołu Samorządowego? – analizę przedstawia Prezes UMP Grzegorz Cichy.

Członkowie Unii Miasteczek Polskich – ogólnopolskiej dobrowolnej organizacji zrzeszającej małe miasta, gminy miejsko-wiejskie i gminy z miejscowościami aspirującymi do uzyskania praw miejskich – postulują szereg zmian w systemie finansowania samorządów. Burmistrzowie i wójtowie oczekują, że rząd i parlament zajmą się tymi prośbami jeszcze przed kwietniowymi wyborami samorządowymi. Najważniejsze dla samorządów to naprawienie i ustabilizowanie finansów samorządowych. Doraźnie rozwiązać ten problem może odpowiedni poziom subwencji oświatowej, natomiast docelowo zmieniony powinien zostać system kosztów prowadzenia edukacji.
Unia Miasteczek Polskich od wielu lat domaga się, by budżet państwa przejął finansowanie wynagrodzeń nauczycieli w całości, tak jak w przypadku policjantów czy strażaków. To nie jest postulat tylko tej kategorii samorządów. Podobnego zdania jest przewodniczący Związku Gmin Wiejskich i wójt lubelskiej gminy Terespol Krzysztof Iwaniuk. Przedstawicielka Związku Powiatów Polskich Bernadeta Skóbel podkreśla, że w Karcie Nauczyciela jest zapis mówiący, że w budżecie państwa powinny być zagwarantowane środki na wynagrodzenia nauczycieli i pochodne, ale nie ma instrumentu prawnego, który pozwoliłby samorządom na dochodzenie tego typu roszczeń.
System finansowania edukacji ma tę wadę, że subwencja oświatowa wyliczana jest w oparciu przede wszystkim o liczbę uczniów, a JST wydają ją na oddział klasowy, niezależnie od liczby uczniów w tym oddziale. Obecnie małe miejscowości, a nawet duże miasta, borykają się z ogromnym niżem demograficznym, obniżenie liczby dzieci bezpośrednio wpłynie negatywnie na wysokość subwencji oświatowej dla samorządów, wyliczanej w sposób dotychczasowy. Konieczna jest zmiana finansowania oświaty, aby samorządy nie musiały ograniczać zadań oświaty i jej rozwoju.
Luka między subwencją oświatową, a wydatkami na edukację ponoszonymi przez samorządy, rośnie z roku na rok i to od wielu lat. Koszty prowadzenia oświaty przez samorządy znacznie wzrosły przez podwyżki płacy, a szczególnie zwiększyły się po zakończeniu działalności gimnazjów. Najwięcej procentowo do subwencji dopłacają gminy miejskie, w których mieszka powyżej 5 tys. mieszkańców – średnio jest to aż 80%!
Stąd zgłaszane przez miasteczka i gminy miejsko-wiejskie postulaty przejęcia finansowania w całości wynagrodzeń nauczycieli przez budżet państwa.
Jeżeli wydatki na wynagrodzenia nauczycieli pokrywane byłyby w całości z budżetu państwa, to wtedy skończy się problem niedoboru pieniędzy na wydatki bieżące we wszelkich kategoriach JST. Jednocześnie każdy samorząd będzie dbał i rozwijał bazę oświatową nawet z własnych dochodów – będziemy w stanie sprostać finansowo temu zadaniu.
Bezwzględnej zmiany wymagają normy, na podstawie których samorządy kształtują podatki lokalne.
Kolejną kluczową kwestią, której modyfikacja powinna poprawić sytuację finansową samorządów to urealnienie przepisów ustawy o opłatach i podatkach lokalnych do rzeczywistości początku drugiego ćwierćwiecza XXI wieku. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych weszła w życie 30 stycznia 1991 roku i potem była 88 razy zmieniana. Reguluje ona zasady naliczania podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportu. Przepisy tam zawarte normują też opłatę targową, opłatę miejscową, opłatę uzdrowiskową, opłatę reklamową oraz opłatę od posiadania psów.
Zasady naliczania tam zawarte są już mocno archaiczne, zwłaszcza jeśli chodzi o podatek od nieruchomości. Pojawiają się różne propozycje zmian w kształtowaniu podatków lokalnych. Ponieważ wprowadzenie podatku od wartości nieruchomości ze względu na opór jest nierealne, to trzeba szukać innych rozwiązań. Jednym z nich jest propozycja różnicowania stawek podatków w zależności od lokalizacji i sposobu wykorzystania nieruchomości. Potocznie można nazwać to jako strefowanie.

Unia Miasteczek Polskich przygotowała i wystosowała apel dotyczący
podatku od nieruchomości oraz dochodów własnych gmin:

„4 lipca 2023 r. Trybunał Konstytucyjny jednogłośnie orzekł (sygn. akt SK 14/21), że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 70) jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany wyżej przepis, określający legalną definicję budowli, traci moc obowiązującą po upływie osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (od 10 lipca 2023 r.). Tym samym konieczna jest istotna zmiana ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Jesteśmy przekonani, że proces ustawodawczy w tym zakresie powinna poprzedzić debata nad kierunkiem zmian prawnych w zakresie podatku od nieruchomości, będącym dla gmin istotnym źródłem dochodów własnych.
Pragniemy w tym kontekście przypomnieć istotne wnioski z tegorocznego raportu „Polityka podatkowa polskich miast” opracowanego przez Obserwatorium Polityki Miejskiej Instytutu Rozwoju Miast i Regionów. Jak wskazali autorzy Raportu:
Podatek od nieruchomości stanowi drugie pod względem wielkości (po udziale w podatku dochodowym od osób fizycznych – PIT) źródło dochodów własnych gmin.
W latach 2010-2020 dochody gmin z tytułu opodatkowania nieruchomości wzrosły o 60,1% w ujęciu nominalnym, jednak ich udział w dochodach własnych zmalał z 22,7 do 19,9%, co wynika ze słabszej dynamiki wzrostu, niż w przypadku udziału w podatku PIT.
Dynamika wzrostu maksymalnych wartości stawek podatku od nieruchomości w latach 2010–2020 była niższa od wielu wskaźników makroekonomicznych – w tym np. wartości produktu krajowego brutto (60,8%), przeciętnego wynagrodzenia brutto (60,8%), przeciętnej emerytury brutto (45,0%) czy płacy minimalnej (97,4%).
Średniorocznie w latach 2010-2020 podatek od nieruchomości stanowił nieco ponad 20% dochodów własnych miast powyżej 5 tys. mieszkańców, przy czym największe znaczenie miał w miastach małych (do 20 tys. mieszkańców), w których średnioroczny udział wyniósł 28,6%, a najmniejsze w miastach dużych (powyżej 100 tys. mieszkańców), gdzie stanowił 17% dochodów własnych.
Biorąc pod uwagę powyższe, apelujemy, by w pracach nad zmianami w podatku od nieruchomości uwzględnić postulaty wielu środowisk samorządowych, zmierzające do umożliwienia samorządom różnicowanie stawek w zależności od sposobu wykorzystania danej nieruchomości oraz ich lokalizacji. Deklarujemy zarazem naszą gotowość dzielenia się praktycznymi wnioskami wynikającymi z obecnych uregulowań prawnych i aktywny udział w procesie konsultacji proponowanych rozwiązań.
Kwestie podatku od nieruchomości mają fundamentalne znaczenie dla zapewnienia stabilnych i optymalnych dochodów gmin. Zwracamy uwagę, że ze względu na reformy systemu podatku PIT wiele naszych mieszkańców przestało być jego płatnikami, lub ich obciążenia podatkowe istotnie się zmniejszyły. Oczywisty pozytywny skutek takich działań dla mieszkańców wiąże się zarazem z uszczupleniem dochodów własnych gmin i narastającymi problemami z finansowaniem zadań publicznych, których obecnie doświadczamy. Doceniamy zarazem zaangażowanie władz centralnych w istotne wsparcie finansowe projektów rozwojowych na poziomie lokalnym. Zwracamy jednak uwagę, że coraz więcej samorządów ma powiększający się z roku na rok problem z finansowaniem wydatków bieżących, zbliżając się do niebezpiecznych dla stabilności finansów poziomu zadłużenia.
Biorąc pod uwagę powyższe stoimy na stanowisku, że proponowane zmiany w podatku od nieruchomości – zwłaszcza dla małych miast – pomogą w zwiększeniu i stabilizacji dochodów własnych gmin. Apelujemy o ich szybkie przeprowadzenie, deklarując udział i wsparcie tego procesu.”

Od wielu lat postulaty w sprawie zmian w podatkach lokalnych przedstawia na różnych forach Eugeniusz Gołembiewski – burmistrz Kowala, członek Zespołu ds. Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, pokazując nieżyciowe zasady, np. trzy różne stawki dotyczące opodatkowania garaży.
Samorządowcy przywołują również przykład Niemiec, gdzie stosowana jest zasada wyznaczania dolnych, czyli minimalnych stawek podatku, a nie jak ma to miejsce w Polsce, gdzie Minister Finansów określa górne, maksymalne stawki, których samorządy nie mogą przekroczyć. Gdyby przyjąć takie rozwiązanie, to uniemożliwiałoby ono populistyczne działania radnych gminnych czy miejskich, chcąc przypodobać się wyborcom i obniżać stawki.
Również pojawiają się inne rozwiązania problemów. Profesor Paweł Swianiewicz z Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu proponuje rozważyć połączenie podatku od nieruchomości z podatkiem rolnym, oczywiście w dłuższej perspektywie. Podatek rolny wyznaczany jest w oparciu o rynkową cenę kwintala żyta, ale jest to zaszłość historyczna, niemająca oparcia w dzisiejszych realiach.
Mocno dyskutowany jest również kształt podatku od domów i mieszkań. Jest powszechna zgoda, że niski podatek powinien być ograniczony do tylko jednego mieszkania czy domu. Samorządy nie powinny wspierać właścicieli wielu mieszkań czy kilku domów.
Na inauguracyjnym posiedzeniu Parlamentarnego Zespołu Samorządowego przedstawiciele m.in. Związku Gmin Wiejskich, Unii Miasteczek Polskich i Związku Powiatów Polskich wskazali na potrzebę dywersyfikacji źródeł dochodów JST i wprowadzenia kategoryzacji gmin.
W celu przeprowadzenia bardziej dogłębnej i sprawniejszej analizy postulowanych zmian kluczowych dla funkcjonowania samorządów, pośród których kluczową rolę odgrywa system finansowania jednostek samorządu terytorialnego, Parlamentarny Zespół Samorządowy podzielił się na aż 8 podzespołów, ukierunkowanych tematycznie. W najbliższym czasie mają zająć się projektami przygotowanymi przez korporacje samorządowe. Środowisko samorządów ma duże oczekiwania wobec nowego parlamentu, a zwłaszcza nowego rządu. Dominują oczywiście sprawy finansowe i potrzeba uzdrowienia dochodów finansowych JST. Zauważają je nie tylko samorządowcy i parlamentarzyści z samorządową przeszłością, ale również eksperci, m.in. z Fundacji im. Stefana Batorego.

Wśród powtarzających się postulatów są:

• podniesienie udziału samorządów w podatkach (PIT, CIT, podatek ryczałtowy),
• zmiany systemu wyrównawczego,
• wprowadzenie subwencji ekologicznej,
• wsparcie dla gmin małych, wyludniających się,
• dywersyfikacja źródeł dochodów JST,
• waloryzacja opłat administracyjnych,
• zabezpieczenia przed ubytkiem w dochodach,
• pokrycie kosztów realizacji zadań zleconych,
• kategoryzacja gmin ze względu na dochody i sytuację finansową,
• wsparcie dla gmin z mniejszym potencjałem,
• udział samorządów w podatku VAT (przynajmniej w podatku VAT ponoszonym przez JST w wydatkach majątkowych),
• różnicowanie stawki podatków lokalnych w zależności od lokalizacji i przeznaczenia nieruchomości.

Na spotkaniu Parlamentarnego Zespołu Samorządowego jako szef Unii Miasteczek Polskich przedstawiłem ogromne wyzwanie, jakim są zmiany i problemy społeczne. Podkreślałem, że mniejsze samorządy nie radzą sobie z depopulacją, rośnie grupa gmin i miasteczek pasujących do kategorii gmin tracących funkcje społeczno-gospodarcze.
– „W ciągu 10 lat w 754 ośrodkach miejskich ubyło powyżej 5% mieszkańców. To są dramatyczne dane. Do tego dochodzi problem starzejącego się społeczeństwa. Przestrzegałem, żebyśmy nie szli w tę stronę, jak we Włoszech, gdzie w niektórych miastach urzędy sprzedają domy za 1 euro tylko po to, żeby ktoś chciał zamieszkać w danym miasteczku. Stąd też pilna potrzeba kategoryzacji gmin, ponieważ mamy bardzo duże zróżnicowanie społeczno-gospodarcze i finansowe JST, są różne potrzeby i różne możliwości”.
Mój głos wsparł Krzysztof Iwaniuk wójt Terespola, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich, który zwrócił uwagę, że dysproporcje stale się pogłębiają, szczególnie na niekorzyść gmin oddalonych od dużych miast.
– „Do tego dojdzie w najbliższych latach dramat z demografią. Główny Urząd Statystyczny podaje, że w 2060 r. ubędzie w woj. lubelskim 40% mieszkańców. Na 100 pracujących będzie 108 emerytów. I to nie jest przecież jakaś odległa przyszłość. A oszacowaliśmy w ZGW, że tylko na drogi i gospodarkę wodno-ściekową na terenach wiejskich potrzeba ok. 200 mld zł” – podsumował przewodniczący ZGW RP.
Lista propozycji i oczekiwań czeka na szczegółową analizę parlamentarzystów we współpracy z rządem. Senator Wadim Tyszkiewicz zasugerował, żeby w ramach prac Parlamentarnego Zespołu Samorządowego – oprócz rozdzielenia tematycznego między 8 podzespołów – podzielić je na takie, które rodzą skutki finansowe oraz takie, które ich nie powodują.
– „Te drugie można wprowadzić bardzo szybko, to jest w zasadzie tylko kwestia dobrej woli. Finansowe z kolei rodzą skutki też dla rządu, więc trzeba m.in. ułożyć na nowo budżet. Tego nie da się zrobić z dnia na dzień, ale jest pakiet ustaw, które można uchwalić z dnia na dzień” – podkreślił senator.

Grzegorz Cichy
Prezes Unii Miasteczek Polskich
burmistrz Gminy i Miasta Proszowice
do stycznia 2024 r. współprzewodniczący KWRiST

SPIS TREŚCI