Diety dla sołtysa oraz radnego

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 1 / 2012

PYTANIA SEKRETARZA GMINY:

Proszę o wydanie opinii w sprawie określenia właściwych relacji między dietami radnych/sołtysów a wynagrodzeniami pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych gminy, którzy pełnią funkcję sołtysów lub radnych. Na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08.03.1990 r. pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy.

W związku z tym rodzą się następujące pytania:

1. Czy pracodawca samorządowy, jakim jest jednostka organizacyjna gminy (np.: urząd miejski, szkoła podstawowa, gimnazjum, ośrodek pomocy społecznej lub samorządowa osoba prawna (spółka gminna, instytucja kultury) może/musi wypłacać wynagrodzenie pracownikowi, który jednocześnie jest funkcjonariuszem publicznym wykonującym mandat radnego/sołtysa? Czy dieta radnego/sołtysa ma charakter rekompensacyjny i czy stanowi rekompensatę utraconego wynagrodzenia, jeśli dotyczy osoby radnego lub sołtysa, który ma status: osoby bezrobotnej, rencisty, emeryta, osoby na zwolnieniu lekarskim, osoby na urlopie wypoczynkowym/okolicznościowym, osoby na urlopie macierzyńskim/ojcowskim, osoby na urlopie wychowawczym?

2. Czy w przypadkach wymienionych w pkt. 1 d, e, f, g – dieta może być wypłacana, a radny może uczestniczyć w posiedzeniach organów gminy/rady?

3. Czy pracownik pełniący funkcję radnego/sołtysa może ustalić z pracodawcą: 

• który zamierza potrącać wynagrodzenie za czas wykonywania obowiązków radnego, 
• że odpracuje w innym czasie – czas poświęcony na uczestniczenie w pracach organów gminy/ rady – zachowując tym samym prawo do wynagrodzenia?
• że może każdorazowo korzystać z urlopu wypoczynkowego – wykonując mandat radnego lub sołtysa – zachowując tym samym prawo do wynagrodzenia?

4. Czy dieta radnego lub sołtysa jest wynagrodzeniem w świetle obowiązujących przepisów? 

5. Czy w przypadku udzielenia odpowiedzi „a” na pytanie nr 1 jw., pracodawca wypłaci pracownikowi wynagrodzenie, a pracownik, który jest radnym lub sołtysem jednocześnie otrzyma dietę radnego lub sołtysa - czy radny lub sołtys nie narazi się na zarzut (społeczny lub prawny) pobierania „podwójnego wynagrodzenia” 
(o ile dieta radnego lub sołtysa jest w ogóle wynagrodzeniem)?

ODPOWIEDZI PRAWNIKA:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg) radny obowiązany jest brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Z tym obowiązkiem skolerowany jest obowiązek pracodawcy do zwalniania radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy (art. 25 ust. 3 usg).

W konsekwencji pracodawca nie może odmówić zwolnienia radnego z pracy zawodowej, powołując się nawet na swój ważny interes. Istotne jest jednak, że pracodawca nie jest zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia za okres niewykonywania pracy zawodowej. Wypłata takiego wynagrodzenia, które co do zasady należy się za pracę wykonaną, zależy wyłącznie od dobrej woli pracodawcy.

O charakterze diety wypowiadało się wielokrotnie orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak też przedstawiciele doktryny. Nie można stwierdzić, że ma ona charakter jednorodny i pełni wyłącznie funkcję rekompensującą, choć – jak się powszechnie przyjmuje – jest to jeden z jej podstawowych celów. Skoro bowiem pracodawca, jak wskazano wyżej, nie jest obowiązany do wypłacania wynagrodzenia za czas zwolnienia z pracy zawodowej, to dieta pełni także funkcję rekompensującą utracony zarobek.
Należy jednakże zaznaczyć, że spełnia ona również inne cele, które składają się na jeden podstawowy, polegający na sprawnym wykonywaniu mandatu. Dieta służy zatem pokryciu kosztów wykonywania tego mandatu, w tym wydatków związanych ze spotkaniami z mieszkańcami gminy, wydatków reprezentacyjnych itd.

DIETA DLA KAŻDEGO RADNEGO: BEZROBOTNEGO I EMERYTA

Oczywiście to od radnego zależy sposób wydatkowania uzyskanej kwoty diety. Niemniej jednak funkcja rekompensująca utracony zarobek nie może być traktowana jako jedyna, czy nawet podstawowa. Wystarczy bowiem wskazać, że dietę powinien otrzymać również radny, który w ogóle nie wykonuje pracy zawodowej, mając np. status emeryta lub osoby bezrobotnej. Trudno w takim przypadku mówić o jakiejkolwiek funkcji rekompensującej. Tymczasem dieta musi być wypłacona każdemu radnemu, także będącemu emerytem lub bezrobotnym. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. 
Świadczy to zatem również o wielofunkcyjnym charakterze diety, która wiąże się ogólnie z wykonywaniem mandatu.
Należy też zwrócić uwagę, że na gruncie prawa podatkowego ustawodawca posługuje się pojęciem diety za wykonywanie czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich (vide art. 21 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych).
Skoro zatem radny obowiązany jest do wykonywania szeregu czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, nie tylko w postaci udziału w pracy organu stanowiącego i komisji rady (choć to oczywiście podstawowy obowiązek), to należy przyjąć, że dieta przysługuje radnemu za całość czynności składających się na wykonywanie mandatu.

RADNY POWINIEN OTRZYMYWAĆ DIETĘ
Radny musi uczestniczyć w posiedzeniach organów gminy, a z drugiej strony powinien otrzymać dietę, niezależnie od wykonywanej pracy zawodowej.

Teoretycznie radny może ustalić z pracodawcą, że odpracuje w innym terminie czas poświęcony na uczestniczenie w pracach organów, zachowując tym samym prawo do wynagrodzenia. Obowiązek pracodawcy, o którym mowa w art. 25 ust. 3 usg ma na celu umożliwienie radnemu udział w pracach organów, nie zaś zwolnienie z wykonywania pracy zawodowej jako takiej. W konsekwencji, to w dużej mierze od organizacji pracy zawodowej i relacji między pracownikiem a pracodawcą zależeć będzie pogodzenie obowiązków pracowniczych z realizacją mandatu radnego. Niemniej jednak takie rozwiązanie nie może prowadzić do sytuacji, w której radny byłby zmuszony do odpracowania czasu poświęconego pracy w organach gminy. 

RADNY NA URLOPIE

Analogicznie należy traktować korzystanie z urlopu wypoczynkowego przez radnego, w celu realizacji podstawowych obowiązków radnego. Podkreślenia wymaga, że urlop ma służyć wypoczynkowi pracownika, a nie wykonywaniu mandatu radnego. Ponadto takie rozwiązanie może prowadzić do powstania niedopuszczalnych przypadków wywierania na pracownika presji i zmuszania do korzystania z takiej właśnie formy zwolnienia z wykonywania pracy zawodowej. Pracownik wykorzystujący urlop wypoczynkowy na taki cel zmniejsza wymiar urlopu, który powinien przecież służyć regeneracji jego sił i wypoczynku, a to może zostać potraktowane jako naruszanie podstawowych uprawnień pracowniczych. 

GWARANCJA I OCHRONA RADNEGO

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że omawiane przepisy mają charakter gwarancyjny i chroniący radnego. Taki sam charakter ma objęcie radnego ochroną przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu, czy też obowiązek uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z koniecznością odmowy udzielenia takiej zgody, gdy z okoliczności sprawy wynika, że rozwiązanie stosunku pracy ma związek z wykonywaniem mandatu. Jeżeli więc ustawodawca nakazał radnemu wykonywanie jego podstawowych obowiązków składających się na mandat, a pracodawcy umożliwienie ich wykonywania, to nie można w tym zakresie stosować rozwiązań zamiennych, które w istocie zmierzają do ominięcia tych przepisów.

DIETA NIE JEST WYNAGRODZENIEM

Dieta nie jest wynagrodzeniem. Jak wskazano wyżej pełni ona różną funkcję, w tym rekompensującą utratę wynagrodzenia za pracę zawodową, jednak nie może być w żadnym wypadku utożsamiana z wynagrodzeniem. Wynika to przede wszystkim z charakteru mandatu radnego lub funkcji sołtysa. Mają one charakter społeczny, a nie zawodowy. Co więcej, radny nie może w ogóle wykonywać żadnej pracy w urzędzie gminy, w której pełni mandat. O odrębności diety świadczą także powołane wyżej przepisy podatkowe, które traktują dietę na zupełnie innych zasadach niż wynagrodzenie.
Z powyższych powodów nie istnieją także podstawy do stawiania radnemu zarzutu pobierania „podwójnego wynagrodzenia” w przypadku, gdy wypłacona będzie zarówno dieta, jak i wynagrodzenie przez pracodawcę. Czymś zupełnie innym jest praca zawodowa radnego i jego relacje z pracodawcą, w tym także w zakresie wynagrodzenia, a czymś innym wykonywanie funkcji radnego, nawet jeżeli konieczność wykonywania tych obowiązków występuje niejednokrotnie w tym samym czasie.

INNY STATUS SOŁTYSA

Podobne zasady mają zastosowanie również do sołtysa, choć należy zwrócić uwagę, że zupełnie inny jest jego status. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że – w przeciwieństwie do radnego – sołtys nie musi uczestniczyć w pracach rady, jak również otrzymywać diety. Zgodnie z art. 37a usg przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. 

DIETA SOŁTYSA ZALEŻY OD DECYZJI RADY

Z kolei stosownie do treści art. 37b ust. 1 usg rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.

Oczywiście kwestie te mogą zostać uregulowane w statucie jednostki pomocniczej. Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku sołtysa występuje fakultatywność uczestnictwa w pracach rady, wobec czego brak jest przepisu zobowiązującego pracodawcę do zwalniania z pracy zawodowej na czas pracy w organach gminy. Zwalnianie z pracy uzależnione będzie zatem – z jednej strony od określenia przez radę gminy zasad, na jakich sołtys może uczestniczyć w posiedzeniach rady, a z drugiej strony od dobrej woli pracodawcy. Podobnie rzecz się ma z dietą, której wypłacanie nie jest obligatoryjne, lecz uzależnione od odpowiedniego stanowiska rady. 

Janusz Groński

Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

WRÓĆ DO SPISU TREŚCI