Konieczność zapłaty za uczęszczanie dziecka do niepublicznego przedszkola w innej gminie
TEMAT MIESIĄCA - SAS 12 / 2011
PYTANIE SEKRETARZA GMINY I MIASTA:
Nurtujący nas problem to konieczność zapłaty za uczęszczanie dziecka mieszkającego w naszej gminie do niepublicznego przedszkola w innej gminie. Nie zgadzamy się na to. Co będzie, gdy wielu rodziców będzie oddawać swoje dzieci do przedszkoli poza miejscem zamieszkania? Nasz skromny gminny budżet jest w stanie utrzymać tylko miejscowe przedszkole. Co się stanie, jeżeli nie podpiszemy stosownego porozumienia z inną gminą?
ODPOWIEDŹ PRAWNIKA:
Przepis art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) stanowi, że zadaniem oświatowym gmin jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5.
Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Zgodnie z art. 90 ust. 1 ww. ustawy niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.
DOTACJE DLA NIEPUBLICZNYCH PRZEDSZKOLI
Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących, ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej, otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.
W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące, ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego (ust. 2b).
Jeżeli do ww. przedszkola uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących, stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznego przedszkola na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 75 % wydatków bieżących, stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (ust. 2c).
WYDATEK TRANSFEROWY O CHARAKTERZE OBLIGATORYJNYM I BEZZWROTNYM
Przedmiotowa dotacja jest świadczeniem opartym na przepisach prawa publicznego. Jest swego rodzaju dotacją podmiotową, udzielaną jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności. Jest to tzw. wydatek transferowy o charakterze obligatoryjnym i bezzwrotnym, jednostronnie przyznany i niezwiązany z żadnym konkretnym przeznaczeniem, którego jedynym warunkiem jest złożenie w przewidzianym terminie stosownej informacji o liczbie uczniów przez uprawniony podmiot (tak. M. Pilich, „Ustawa o systemie oświaty - komentarz, wyd. ABC 2008 r.).
ROSZCZENIA O NALEŻNĄ I NIEWYPŁACONĄ DOTACJĘ W ROZSTRZYGNIĘCIACH SĄDOWYCH
Istotny problem na tle realizacji wyżej powołanego przepisu stanowi dopuszczalność dochodzenia roszczenia o należną i niewypłaconą dotację na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Do niedawna Sąd Najwyższy zasadniczo negował taką możliwość.
W postanowieniu SN z dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1132/97 zawarto tezę, że w sprawie z powództwa niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej o uprawnieniach szkoły publicznej przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego o zapłatę (uzupełnienie) dotacji, udzielanej na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, droga sądowa jest niedopuszczalna. Takie stwierdzenie oparto w uzasadnieniu przywołanego tutaj orzeczenia na argumentacji, że komentowana regulacja bez żadnych wątpliwości mieści się w sferze prawa finansowego (administracyjnego), będącego ze swej natury częścią składową prawa publicznego, Skarb Państwa zaś lub jednostka samorządu terytorialnego zajmuje w stosunku do podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji pozycję działającego z mocy władzy zwierzchniej, co wyklucza istnienie między stronami stosunku cywilnoprawnego.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy również w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 października 2002 r., V CK 281/02. Istotną różnicę w stosunku do wyżej omówionej sprawy o sygn. I CKN 1132/97 stanowiło jednak sformułowanie żądania pozwu: powodowa fundacja domagała się bowiem od Skarbu Państwa, reprezentowanego przez właściwego miejscowo kuratora oświaty, zapłaty odszkodowania za ograniczenie należnej dotacji, w kasacji powołując przepisy statuujące odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za działanie funkcjonariusza. Sąd Najwyższy uznał tę argumentację za całkowicie nieuzasadnioną, żądanie bowiem od Skarbu Państwa odszkodowania w następstwie nieprzyznania dotacji budżetowej jest tożsame z żądaniem zapłaty dotacji: w obu sytuacjach chodzi o wymuszenie przydziału środków budżetowych na drodze sądowej, co zakłada - w istocie niedopuszczalną prawnie - kontrolę wykonania budżetu przez sąd powszechny.
Odrzucenie możliwości dochodzenia tego rodzaju roszczeń przed sądami powszechnymi nie jest jednak w orzecznictwie Izby Cywilnej SN konsekwentne. Świadczy o tym postanowienie z dnia 22 sierpnia 2000 r., powód - skarżący kasacją postanowienie w przedmiocie odrzucenia pozwu - powołał się we wniosku o dopozwanie Skarbu Państwa, obok pierwotnie wskazywanych jako podstawa prawna powództwa przepisów ustawy o systemie oświaty, także na art. 417 § 1 w związku z art. 4202 k.c. Sąd Najwyższy, podzielając argumentację przedstawioną w sprawie I CKN 1132/97, przyjął jednak, że nastąpiło przekształcenie przedmiotowe powództwa, w wyniku czego powód przedstawił sądowi powszechnemu takie okoliczności, które mogą stanowić źródło - mającej bez wątpienia charakter cywilnoprawny - odpowiedzialności deliktowej. Odrzucenie pozwu było zatem przedwczesne.
Trybunał Konstytucyjny w istocie zmierza do wykluczenia takiej wykładni art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c., w wyniku której dochodziłoby do wyłączenia a limine drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń pieniężnych powstających na skutek czynności administracyjnoprawnych.
W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 10 lipca 2000 r., Trybunał co prawda uznał zasadniczą trafność judykatury Sądu Najwyższego, przyjmującej dopuszczalność drogi sądowej wtedy, gdy powód opiera roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych, jednakże zauważył, że mogą istnieć sytuacje, w których w zakresie pojęcia „sprawy cywilnej” (art. 1 k.p.c.) mieszczą się także spory o roszczenia pieniężne, mające swoje źródło w aktach administracyjnych. Punctum saliens argumentacji Trybunału Konstytucyjnego stanowiło spostrzeżenie, że także pomiędzy osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (jak np. stosunek między organem administracji a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Natomiast przyjęcie odmiennego punktu widzenia, zaprzeczającego możliwości dochodzenia przed sądem cywilnym roszczenia o świadczenie pieniężne, prowadziłoby w sposób sprzeczny z Konstytucją RP do pozbawienia strony prawa do sądu.
DROGA SĄDOWA W DOCHODZENIU ROSZCZEŃ O ŚWIADCZENIE JEST DOPUSZCZALNA
To orzeczenie miało istotne konsekwencje dla judykatury. W wyroku SN z dnia 3 stycznia 2007 r., a także w postanowieniu tegoż sądu z dnia 23 października 2007 r., przyjęto, że wymienione w art. 90 ustawy o systemie oświaty niepubliczne szkoły i placówki, uprawnione do dotacji, nie podlegają podmiotom zobowiązanym do udzielenia dotacji. W ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział potrzeby władczego orzekania w przedmiocie dotacji należnej niepublicznym szkołom i innym placówkom, a nawet gdyby taki obowiązek dopuścić, to nie można by wykluczyć dopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia przyznanej dotacji, lecz niewypłaconej lub wypłaconej częściowo, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości dochodzenia dotacji na drodze administracyjnej. Sąd Najwyższy uznał na tej podstawie, że przyznanie ex lege dotacji, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, kreuje pomiędzy udzielającym dotacji a jej beneficjentem stosunek prawny o cechach zbliżonych do zobowiązania.
Droga sądowa w dochodzeniu roszczeń o świadczenie jest zatem dopuszczalna.
Sławomir Pyźlak
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
