Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów
POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 12 / 2011
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych regulują przepisy art. 156-159 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Właściwość organów w tych sprawach określa art. 157 k.p.a. stanowiąc, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
Należy nadmienić, że chodzi tu o organ bezpośrednio wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję w zwykłym trybie.
ORGANY WYŻSZEGO STOPNIA
Stosownie do treści art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:
- w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,
- w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,
- w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,
- w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Treść art. 157 k.p.a. nie budzi wątpliwości, jednakże ustalenie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w praktyce może napotykać znaczne trudności. Mogą być one konsekwencją zmian właściwości rzeczowej wywołanych przekształceniami w strukturze organizacyjnej organów administracji. W takich sytuacjach kluczową kwestią jest ustalenie, czy określając organ właściwy do wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym należy stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji w trybie zwykłym, czy przepisy obowiązujące w czasie orzekania w trybie „nieważnościowym”.
Rozstrzygając tę kwestię należy mieć na uwadze, że zmiany organizacyjne w strukturze organów administracji prowadzą do przejmowania kompetencji jednych organów przez inne, mogą też powodować, że organ, który wydał decyzję w trybie zwykłym lub organ, który wówczas był organem wyższego stopnia, przestały istnieć. W konsekwencji konieczne może stać się ustalenie organu administracji, który przejął kompetencje organu nieistniejącego.
Na tle zmian w strukturze organizacyjnej organów administracji, w praktyce działania organów administracji, a w konsekwencji także w orzecznictwie sądów administracyjnych, poważne wątpliwości wywołuje ustalanie organów właściwych do orzekania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekty scalenia gruntów, wydanych przez wojewodów w okresie przed przejęciem kompetencji w tym zakresie przez organy samorządu terytorialnego.
ROZSTRZYGNIĘCIA NSA
Rozstrzygając spory kompetencyjne pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Naczelny Sąd Administracyjny zajmował w tej kwestii różne stanowiska.
W części postanowień wskazywał - jako właściwego - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Argumentował, że ponieważ decyzję w trybie zwykłym wydał wojewoda, zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest właściwy minister, a ministrem aktualnie zajmującym się sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to właśnie on jest organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, którą wydał wojewoda. W świetle przepisów k.p.a. nie ma znaczenia to, kiedy wydana została decyzja, której dotyczy postępowanie nadzwyczajne i jaki organ jest obecnie organem właściwym w pierwszej, a jaki w drugiej instancji, w danej kategorii spraw. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów (tak NSA np. w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 36/11).
W części postanowień Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał - jako właściwe - samorządowe kolegia odwoławcze. Argumentował, że organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które określają właściwość organu pierwszej instancji w danej sprawie. Ponieważ od czasu wydania decyzji wojewody zmieniła się ustawa o scalaniu i wymianie gruntów (dalej u.s.w.g) i zmieniły się kompetencje organów i ich właściwość instancyjna, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji należy rozpatrywać w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy u.s.w.g.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 u.s.w.g., nadanym przez art. 3 ustawy z dnia 23 sierpnia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, organem właściwym w sprawach scalania i wymiany gruntów w pierwszej instancji jest starosta, a organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. przestał być wojewoda. Zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w tego typu sprawach jest więc samorządowe kolegium odwoławcze. Podlegająca ocenie w postępowaniu „nieważnościowym” decyzja wojewody odpowiada decyzji starosty orzekającego w sprawach scalenia i wymiany gruntów, wedle aktualnie obowiązujących przepisów. Ta okoliczność stanowi punkt odniesienia przy ustaleniu organu wyższego stopnia w tego typu sprawach. Ponieważ w aktualnym stanie prawnym wojewoda nie ma kompetencji w sprawach scalania i wymiany gruntów, to nie ma tu zastosowania art. 17 pkt 2 k.p.a. Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może być w tego rodzaju sprawach organem wyższego stopnia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OW 90/10).
W OCZEKIWANIU NA UCHWAŁĘ NSA
Wątpliwości jawiące się w kontekście ustalenia organu właściwego do wydania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności w sprawach scalenia gruntów, doprowadziły do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego: Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach.
Zagadnienie przedstawiono do rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OW 81/11, w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a samorządowym kolegium odwoławczym.
Należy oczekiwać, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego rozwieje wątpliwości, które nasuwa zarysowana problematyka.
Michał Sułkowski
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),
– Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.),
– Ustawa z dnia 23 sierpnia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.).
