W stronę dwuszczeblowego samorządu?
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 5 / 2016
Coraz silniej wybrzmiewają w przestrzeni publicznej głosy za likwidacją pośredniego szczebla samorządu – powiatów. Echa takich dyskusji można znaleźć również w dwóch ostatnich numerach Serwisu Administracyjno-Samorządowego, gdzie na ten temat wypowiedział się dr Mariusz Trojak z Klubu Jagiellońskiego i Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. Powyższe rozważania trzeba jednak wzbogacić o szerszą perspektywę systemową.
GRZECH PIERWORODNY
Nie ulega wątpliwości, że zmiany w podziale terytorialnym to, na równi z koniecznością rewizji systemu dochodów JST, ich ustroju oraz przywrócenia samodzielności organizatorskiej, najbardziej palące obecnie kwestie dotyczące samorządów. Na początku należy jednak uczynić ważne zastrzeżenie: utworzone mocą reformy z 1998 r. powiaty były tworem uwarunkowanym politycznie, a nie merytorycznie. Ich liczba (314), nazwy, wielkość (od 20-tysięcznego powiatu sejneńskiego do poznańskiego z ponad 300 tys. mieszkańców) stanowiły do ostatniej chwili przedmiot zaciekłych targów pomiędzy parlamentarzystami i rządem.
W dodatku, powiaty nie zostały wyposażone w środki do realizacji zadań, zaś samo przydzielenie im odpowiedzialności za określone usługi publiczne zostało uczynione w sposób chaotyczny, pozbawiony myśli systemowej. Przyjęto wówczas swoistą koncepcję „piętrowego” samorządu: obowiązki w większości sfer przypisano zarówno do gmin, powiatów, jak i województw. W tej piramidzie kompetencji powiatom wydzielono obligatoryjne zadania w zakresie edukacji ponadgimnazjalnej, fragmentach pomocy społecznej, rynku pracy, szpitalnictwa, ochrony środowiska i transportu. Przy ustrojowo zagwarantowanej wzajemnej niezależności szczebli samorządowych to rozwiązanie uniemożliwia postrzeganie usług publicznych w danej dziedzinie jako całości, a zadania powiatu nakładają się na zadania gmin lub – rzadziej – województw. Ubocznym tego skutkiem jest istnienie wielu instytucji samorządowych na wszystkich poziomach, które pompują zatrudnienie w sektorze publicznym i doprowadziły do zbędnego przyrostu liczby pracowników administracyjnych. A to generuje koszty.
Co ciekawe, wybory samorządowe z listopada 2014 r. pokazały dobitnie, że mieszkańcy nie identyfikują się z powiatem i nie wiedzą, jakie usługi znajdują się w jego gestii. Trójszczeblowy podział terytorialny sprawia, że nie sposób wskazać ostatecznie odpowiedzialnego za daną sferę publiczną.
ŚRODKI ZARADCZE
Narzędziem, mającym redukować ten problem, stało się promowanie współpracy lub koordynacji międzyszczeblowej. Jednak doświadczenia miast na prawach powiatu (np. Inowrocławia) pokazują, że z perspektywy jakości działania lepsza jest konsolidacja aktywności gminnych i powiatowych w obrębie jednego większego organizmu. Choć w nowelizacji ustawy samorządowej, przygotowanej w 2013 r. przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, która weszła w życie
1 stycznia 2016 r., znalazła się możliwość powstawania związków gminno-powiatowych, to rozwiązanie niewystarczające. Przyczyni się wprawdzie do lepszej koordynacji działań powiatów i gmin w dostarczaniu usług publicznych, ale nie jest odpowiedzią na dublowanie się zadań na różnych poziomach samorządów oraz problemy z ich finansowaniem.
Dlatego likwidacja powiatów jest w perspektywie długoterminowej koniecznością z czysto pragmatycznego punktu widzenia. Jednak samo odejście od pośredniego szczebla samorządu sprawi, że małe jednostki nie udźwigną obowiązków dotychczas przypisanych powiatom. Nie da się więc mówić o tej zmianie, abstrahując od kwestii wielkości gmin.
ROZWIĄZANIEM – DUŻE GMINY
Remedium zdaje się metoda procesualnego scalania gmin, sformułowana przez think tank Forum Od-nowa w raporcie „Samorząd 3.0”. Jej punktem wyjścia jest założenie, że tylko większe organizmy będą mogły skutecznie oprzeć się negatywnym zjawiskom demograficznym, zapewnić bardziej profesjonalne zarządzanie, odporność na wahania koniunktury i możliwość lepszego realizowania zadań poprzez zastosowanie efektu skali, a mieszkańcom zaoferować wysoki poziom usług.
Konsolidacja gmin prowadziłaby do powstania dużych, profesjonalnie zarządzanych organizmów mogących przejąć większość zadań powiatów. Docelowo zaowocowałoby to powstaniem dwuszczeblowego samorządu, na który złożyłyby się duże gminy, zajmujące się np. oświatą i pomocą społeczną oraz województwa, które mogłyby odpowiadać m.in. za usługi związane z transportem i służbą zdrowia. Utrzymywanie powiatów nie jest bowiem konieczne w świetle zadań, jakie dotychczas zostały na nie nałożone. Dodatkową zaletą konsolidacji gmin jest fakt, że spowoduje ona bardziej równomiernie w skali kraju rozłożenie dochodów JST.
MOŻLIWE PROTEZY SYSTEMOWE
Jeśli jednak nie nastąpiłyby zmiany w podziale terytorialnym, powiaty powinny dysponować podatkiem lokalnym i samodzielnością organizatorską, musi być przestrzegana zasada adekwatności, a przede wszystkim – zostać przeprowadzony przegląd zadań. Podstawową bolączkę stanowi bowiem fakt, że brakuje rzetelnej informacji o skali wykonywania zadań własnych i zleconych wszystkich szczebli samorządu, zarówno w wymiarze finansowym, jak i rzeczywistym. Nawet na poziomie władz centralnych nie ma kompletnego oraz aktualizowanego spisu zadań publicznych. Z kolei obywatele nie dysponują wiedzą, na jakie usługi wspólnot mogą liczyć.
Porządkowanie zadań należy rozpocząć od kompetencji powiatu, bowiem teraz rozdzielenie obowiązków do gmin i powiatów jest błędne. Zadania powiatowe powinny mieć charakter ponadgminny. Praktyka pokazała, że powiat, realizując wiele swoich powinności, musi korzystać z pomocy gminy, a szereg zadań to obecnie niejasne „zbitki” (np. powiaty odpowiadają za zarządzanie kryzysowe, w którym ma swoje zadania także gmina). Na tyle, na ile to możliwe, kompetencje samorządów, jak i ich szczebli powinny być wyłączne. Muszą być ustanowieni ostatecznie odpowiedzialni za poszczególne zadania, co ma ugruntowanie w treści Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
W ostatnich latach, poza „dociążaniem” powiatów nowymi zadaniami w sferze obligatoryjnej, głównie kosztownej opiece socjalnej, są one coraz częściej – na równi z gminami i województwami – uprawniane do podejmowania zadań fakultatywnych. Ta niepokojąca tendencja ustawodawcy dodatkowo zmniejsza czytelność kompetencji i możliwość oceny, jak korzystają z nich powiaty.
Wiele środowisk eksperckich podnosi, że ten nieporządek kompetencyjny wymaga szybkiego zakończenia, zwłaszcza że sytuację dodatkowo komplikuje fakt istnienia aż 66 miast na prawach powiatu. W tym celu musi zostać dokonana pogłębiona analiza stanu aktualnego, która dostarczyłaby wskazówek do systemowego uporządkowania zadań, jak również dostosowania do nich strumieni środków finansowych. Przegląd powinien skoncentrować się na ustaleniu ostatecznego, oczekiwanego celu zadania (np. doprowadzenie wody czy wydanie dowodu osobistego – proste efekty, a trwałe podnoszenie zatrudnienia wśród osób młodych – złożony efekt). Postulat ten znalazł się zresztą w przygotowywanych jesienią ubiegłego roku przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego założeniach kierunkowych do reformy samorządu, jednak prace nie zostały podjęte przez obecną ekipę rządzącą.
Forum Od-nowa
niezależna organizacja typu think-tank, działająca non-profit, przygotowująca projekty zmian systemowych w zakresie sektora publicznego, głównie samorządów
