Przepisy antykorupcyjne do zmiany?
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 12 / 2016
Przepisy, które w założeniu miały przeciwdziałać wykorzystywaniu stanowisk i funkcji publicznych do prywatnych celów, coraz częściej budzą kontrowersje.
O tym, że obowiązujące przepisy antykorupcyjne są niejasne i wymagają zmiany świadczy chociażby orzecznictwo sądowe.
Na przykład wyrok zapadły w sprawie prezydenta Żor, oskarżonego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne o podanie nieprawdy w oświadczeniu majątkowym, a uniewinnionego dopiero prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Rybniku (pisaliśmy o tym w SAS nr 1/2016, „Wartość nieruchomości w oświadczeniu majątkowym”, s. 14).
Albo zapadłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczenia w sprawie radnych powiatów złotowskiego i grójeckiego, w których sąd wyjaśnił, że nie naruszyli ustawowego zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (wyroki z 14 i 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16 oraz II OSK 1712/16).
Innym przykładem może być wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z 19 października 2013 r. w którym sąd uznał, że zastępca burmistrza nie miał obowiązku podawać w oświadczeniu majątkowym kwot otrzymywanych od brata na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup należącego do tego brata właśnie mieszkania (sygn. akt III K 376/13).
PROBLEMY INTERPRETACYJNE
– Ze stosowaniem przepisów antykorupcyjnych problemy mają nie tylko samorządowcy, czy rady gmin (powiatów) i sejmiki województw, ale także służby – np. Centralne Biuro Antykorupcyjne – mówi dr Stanisław Bułajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warmińsko–Mazurskiego w Olsztynie. – Pokazuje to nie tylko przykład prezydenta Żor, ale także sprawa byłego prezydenta Zamościa – Marcina Zamoyskiego, któremu CBA zarzucało, że posiada gospodarstwo rolne o 162 ha za duże niż pozwalają przepisy. Sprawę zakończył wojewoda lubelski wyjaśniając, że posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest tożsame z jego prowadzeniem – dodaje prawnik. I dodaje, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie. Z konstytucyjnego punktu widzenia, nie może być mowy o tym, że podmiot, którego dotyczy ograniczenie wolności i praw, ma się domyślać zakresu tego ograniczenia.
Innym przykładem może być sprawa spóźnionych oświadczeń majątkowych samorządowców po wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2006 r.
– Wówczas okazało się, że ok. 700 samorządowców winno utracić uzyskany właśnie mandat spóźniwszy się z oświadczeniami o działalności gospodarczej – przypomina dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządowego Uniwersytetu Jagiellońskiego. I dodaje, że samorządowcy mandat zachowali tylko i wyłącznie dlatego, że zarówno koalicja jak i opozycja znalazły wspólnie szybki ratunek w postaci argumentacji, że przepisy o terminach tych oświadczeń były „nazbyt zawiłe”. – W konsekwencji szybko zliberalizowano owe przepisy i uratowano owe mandaty, nie bacząc, że taka argumentacja nie przynosi zbytniej chwały bystrości owych elektów – wskazuje dr Płażek.
CZAS NA ZMIANY
Nieprecyzyjne przepisy antykorupcyjne są także źródłem obecnych kłopotów prezydenta Lublina – Krzysztofa Żuka, któremu CBA zarzuca naruszenie przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przypomnijmy, że CBA zarzuca prezydentowi, że wbrew zakazowi zawartemu w art. 4 tej ustawy łączył mandat prezydenta miasta z funkcją członka rady nadzorczej w PZU Życie S.A., spółce córce PZU S.A. kontrolowanej przez Skarb Państwa. CBA wskazuje również, że do prezydenta Lublina nie mógł zostać zastosowany wyjątek z art. 6 tej ustawy, ponieważ Skarb Państwa nie posiada w PZU S.A. więcej niż 50 proc. udziałów, czy akcji.
Jednak w ocenie ekspertów sprawa wcale nie jest taka prosta
– Licząca obecnie 19 lat „z hakiem” tzw. ustawa antykorupcyjna posługuje się pojęciami, które w żaden sposób nie przystają do pojęć współczesnego prawa gospodarczego – wskazuje dr Stefan Płażek. – Jest bowiem co najmniej kilka metod ustalania większości w spółkach kapitałowych, a każda prowadząca do innego rezultatu (wartość akcji, ilość akcji, relacja do kapitału zakładowego, ilość głosów, ilość udziałów w dywidendzie) – dodaje.
– Już poprzednia treść art. 6 ustawy antykorupcyjnej budziła istotne wątpliwości interpretacyjne, które miały zostać rozstrzygnięte nowelizacją z 2006 roku – zauważa Mariusz Filipek, radca prawny i partner zarządzający w Filipek & Kamiński Kancelaria Prawna Sp. kom. – Mimo tego zabiegu również obecne brzmienie przepisu w odniesieniu do procedury „zgłoszenia” kandydata na członka władz spółek prawa handlowego może wywoływać problemy w jego stosowaniu, co niestety otwiera pole do odmiennych interpretacji prawnych.
Dlatego najlepszym rozwiązaniem, na jakie mógłby zdecydować się ustawodawca, jest zmiana obowiązujących przepisów antykorupcyjnych zawartych nie tylko w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ale także tych z samorządowych ustaw ustrojowych.
– W latach 2007–2011 funkcjonował w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pełnomocnik ds. opracowania programu zapobiegania nieprawidłowościom w instytucjach publicznych, ale jego prace nie przełożyły się na kompleksowe zmiany w prawie antykorupcyjnym – mówi Stanisław Bułajewski.
Dlaczego zatem jak do tej pory taka kompleksowa nowelizacja się nie powiodła, a ustawodawca ogranicza się jedynie do doraźnego nowelizowania przepisów?
– Pozostaje mieć nadzieję, że owa powściągliwość wszystkich jak dotąd rządów w reformowaniu przepisów antykorupcyjnych nie jest efektem jakowegoś „porozumienia ponad podziałami” – mówi dr Stefan Płażek.
Jakub Gortyński
