Uwzględnienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy
POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 3 / 2012
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in.: orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 ppsa jest m.in. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej usg), który wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie nadzoru, jeżeli kontrolowany akt dotknięty jest nieistotnym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru jest ograniczenie się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przepisem szczególnym, wyłączającym stwierdzenie nieważności, jest również art. 94 ust. 1 usg, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Należy jednak zwrócić uwagę, że wedle art. 94 ust. 2 usg, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia, stosuje się odpowiednio.
Literalna wykładnia powołanych przepisów ppsa i usg wskazuje, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na zarządzenie lub uchwałę organu samorządu gminy może nastąpić poprzez wydanie trzech rodzajów orzeczeń, a mianowicie: wyroku stwierdzającego nieważności uchwały lub zarządzenia, wyroku orzekającego o ich niezgodności z prawem lub wyroku stwierdzającego, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Wskazane rozróżnienie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest istotne, zwłaszcza w przypadku orzeczeń o niezgodności zarządzenia lub uchwały z prawem i wyroków stwierdzających, że zarządzenie lub uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Zasadniczo zatem, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu gminy, stwierdza ich nieważność w całości lub w części, na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu następuje z mocą wsteczną, od chwili jego podjęcia.
Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 91 ust. 4 usg należy podkreślić, że sąd administracyjny jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu jednostki samorządu terytorialnego tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie prawa zakwalifikuje jako „istotne”.
Nawet jednakże, jeśli kontrolowany akt organu samorządu gminy dotknięty jest „istotnym” naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności, ale od daty jego podjęcia upłynął rok, a nie jest on prawem miejscowym i nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia go w terminie określonym w art. 90 ust. 1 usg, to w świetle art. 94 ust. 1 usg, stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalne. Szczególne rozstrzygnięcie sądu w takiej sytuacji, mianowicie orzeczenie o nieznośności zarządzenia lub uchwały z prawem, przewiduje art. 94 ust. 2 usg. Taki wyrok sądu powoduję utratę mocy prawnej przez wadliwy akt, jednakże dopiero z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem, a nie jak w przypadku stwierdzenia nieważności - ze skutkiem wstecznym.
Jeżeli natomiast zarządzenie lub uchwała jednostki samorządu terytorialnego dotknięte jest tylko nieistotnym naruszeniem prawa, to w wyroku będącym wynikiem kontroli takiego aktu sąd ogranicza się do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 4 usg. Nie ma przy tym znaczenia, czy od podjęcia kontrolowanego aktu upłynął już rok, a także, czy jest on prawem miejscowym. Taki wyrok sądu administracyjnego nie eliminuje kontrolowanego zarządzenia lub uchwały z obrotu prawnego.
STANOWISKO NSA
Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 12/11, stawiając następujące tezy:
- sąd administracyjny, w razie ustalenia, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, dotknięta jest „istotnym” naruszeniem prawa, stwierdza jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie usg, natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa stwierdza na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 4 usg, że została wydana z naruszeniem prawa - bez względu na termin, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 usg;
- orzeczenie „stwierdzenia niezgodności z prawem” zaskarżonego aktu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 usg po upływie terminu określonego w art. 94 ust. 1 tej ustawy, dotyczy aktu wydanego z „istotnym” naruszeniem prawa niebędącego aktem prawa miejscowego. W razie nieistotnego naruszenia prawa dotyczącego takiego aktu ma zastosowanie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 4 usg - stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa - niezależnie od terminu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 tej ustawy.
Michał Sułkowski
Podstawa prawna:
– ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),
– ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
– Wszystkie z przytoczonych w niniejszym tekście orzeczeń dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych
