Odpowiedzialność za szkodę powstałą w wyniku wydania nieważnej decyzji

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 11 / 2011

Mocą art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (dalej ustawa nowelizująca) uchylony został art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.).

Przepis art. 160 § 1 k.p.a. stanowił, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Wedle art. 160 § 2 k.p.a. do odszkodowania, o którym mowa, znajdowały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Przepis art. 160 § 3 wskazywał podmiot, od którego przysługiwało odszkodowanie - zasadniczo organ, który wydał wadliwą decyzję. Kolejne dwa przepisy regulowały dwuetapowe postępowanie odszkodowawcze. Na etapie „administracyjnym”, zgodnie z art. 160 § 4 zd. 1 k.p.a., o odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Postępowanie kończyło się na tym etapie, jeżeli strona była usatysfakcjonowana przyznanym jej odszkodowaniem. Ostateczna decyzja stanowiła tytuł egzekucyjny, podlegający wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Strona niezadowolona z przyznanego jej przez organ administracji publicznej odszkodowania mogła zainicjować „sądowy” etap postępowania odszkodowawczego, składając powództwo do sądu powszechnego w trybie art. 160 § 5 k.p.a. Zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.

Uchylając art. 160 k.p.a., ustawa nowelizująca zmieniła równocześnie brzmienie art. 417 k.c. i dodała po nim art. 4171 oraz art. 4172. Zgodnie z art. 417 k.c. w nadanym nią brzmieniu za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (§1). Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa (§ 2). W myśl art. 4171 § 2 k.p.a., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. (art. 6). Obecnie więc - co do zasady - do roszczeń odszkodowawczych za szkody spowodowane wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności zastosowanie znajdują powołane przepisy Kodeksu cywilnego. Roszczenia te są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., zatem stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. dochodzenie odszkodowania następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. 
Stosownie jednak do treści art. 5 ustawy nowelizującej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy.
Ustalenie reżimu prawnego, właściwego dla dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności, wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, jakie zdarzenie stanowiące element stanu faktycznego sprawy o odszkodowanie jest „zdarzeniem”, o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizującej.

ODMIENNE ORZECZNICTWO

Na tym tle w orzecznictwie sądowym ukształtowały się zasadniczo dwa odmienne stanowiska. Wedle jednego z nich, w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej, „zdarzeniem” w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej jest wydanie ostatecznej, wadliwej decyzji. Jeżeli wydana została ona przed 1 września 2004 r., dla dochodzenia odszkodowania znajdzie zastosowanie art. 160 k.p.a., jeżeli natomiast wydana została w tym dniu lub później, zastosowanie znajdzie art. 4171 § 2 k.c. Nie ma zatem znaczenia data wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. Wydanie tej decyzji nie jest elementem „zdarzenia”, z którym związane jest zobowiązanie do naprawienia szkody. Takie stanowisko wyrażono m.in. w uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt III CZP 125/05 i z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 99/06, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 568/08.

Wedle drugiego z poglądów, w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej, „zdarzenie” w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej obejmuje nie tylko decyzję wadliwą, rodzącą zobowiązanie do naprawienia szkody, lecz również decyzję nadzorczą, stanowiącą konieczną przesłankę dochodzenia odszkodowania - ma zatem charakter złożony. O zaistnieniu zdarzenia decydującego o wyborze właściwego reżimu prawnego można zatem mówić dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. Jeżeli więc decyzję taką wydano przed 1 września 2004 r., to zastosowanie znajdzie art. 160 k.p.a., jeżeli natomiast wydano ją w tym dniu lub później, to zastosowanie znajdzie art. 4171 § 2 k.c. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy m.in. w uchwałach z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 i z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt III CZP 123/08, a także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 246/08 i z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 684/08.

„ZDARZENIE” W ROZUMIENIU ART.5

Należy odnotować, że obok zarysowanych wyżej poglądów w orzecznictwie pojawiało się też zapatrywanie, że „zdarzeniem” w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej może być zarówno wydanie ostatecznej decyzji dotkniętej wadą nieważności, jak i wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Takie stanowisko wyrażono np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1765/06, nawiązując do brzmienia art. 160 § 1 k.p.a., rozróżniającego szkodę powstałą w wyniku wydania decyzji wadliwej oraz szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności takiej decyzji. 

Opisane wyżej rozbieżności rozstrzyga uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10, w której Sąd Najwyższy wyraził stanowisko, że:

• do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.,
• jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choć by ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy przedstawił argumentację, która doprowadziła do konkluzji, że w świetle art. 5 ustawy nowelizującej podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przez dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 k.p.a. Konkluzja ta odpowiada pierwszemu z opisanych wyżej stanowisk. Sąd Najwyższy uściślił jednak, że odnosi się ona tylko do art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Uznał, iż nie jest trafne stanowisko, że art. 5 ustawy nowelizującej odnosi się również do przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a., które regulują tryb dochodzenia odszkodowania. Kierując się regułą intertemporalną stosowania nowego prawa procesowego doszedł do przekonania, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej dochodzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, którą wydano przed tym dniem, dopuszczalne jest tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, bez względu na to, kiedy wydano ostateczną decyzję nadzorczą. Sąd Najwyższy skonstatował, że żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. 

W zakresie wyłączenia stosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przed 1 września 2004 r. lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, nastąpiło w tym dniu lub później, Sąd Najwyższy zaaprobował więc rezultat zapatrywań wyrażanych przez orzecznictwo prezentujące drugi z opisanych wyżej poglądów. Konkluzja Sądu Najwyższego wywiedziona została jednak z odmiennej argumentacji, opartej o regułę bezpośredniego stosowania nowego prawa, a nie o przyjętą w tym orzecznictwie wykładnię art. 5 ustawy nowelizującej.
Mocą art. 61 ust. 6 ustawy o Sądzie Najwyższym uchwała z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 ma moc zasady prawnej.

Michał Sułkowski

Podstawa prawna:
– ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),
– ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.),
– ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.),
– ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).

WRÓĆ DO SPISU TREŚCI