Osoby prowadzące niepubliczne szkoły, placówki oświatowo – wychowawcze, zespoły szkół lub przedszkola – przedsiębiorcy czy nie?
TEMAT MIESIĄCA - SAS 8 / 2011
Zgodnie z treścią art. 83a ustawy o systemie oświaty (zwanej dalej u.s.o.) prowadzenie szkoły, placówki, zespołu szkół lub przedszkola (innej formy wychowania przedszkolnego) nie jest działalnością gospodarczą.
Definicja działalności gospodarczej została zawarta w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (zwana dalej u.s.d.g.). Zgodnie z powyższym przepisem działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W tym miejscu podkreślić trzeba, że działalność polegająca na prowadzeniu niepublicznej szkoły, placówki, zespołu szkół lub przedszkola ma charakter odpłatnego świadczenia usług, a zatem jest nastawiona na osiągnięcie zysku. Ponadto ma ona charakter zorganizowany, ponieważ prowadzenie powyższych placówek edukacyjnych wymaga od prowadzącego lub jego pracowników posiadania określonego wykształcenia, uprawnień i zezwoleń właściwych organów. Wreszcie działalność taka jest prowadzona w sposób ciągły, gdyż jest prowadzona stale, nie ma charakteru okazjonalnego. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że w świetle definicji działalności gospodarczej, określonej w u.s.d.g. osoby prowadzące niepubliczne szkoły, placówki, zespoły szkół lub przedszkola należałoby zaliczyć do grona podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że wraz z wprowadzeniem art. 83a u.s.o. ustawodawca pozbawił podmioty prowadzące wskazane wyżej placówki edukacyjne statusu przedsiębiorcy. Przypomnieć trzeba, że pomimo iż w polskim porządku prawnym występują rożne i nie do końca jednolite definicje przedsiębiorcy, to jednak każda z nich uzależnia nadanie takiego statusu od prowadzenia działalności gospodarczej lub zawodowej. Zgodnie z art. 4 u.s.d.g. przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Analogiczną definicję przedsiębiorcy zawiera art. 431 Kodeksu cywilnego (zwanego dalej k.c.), natomiast w świetle art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przedsiębiorcami są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej.
Trudno zrozumieć, jakimi względami kierował się ustawodawca wyłączając osoby prowadzące niepubliczne szkoły, placówki, zespoły szkół oraz przedszkola z grona przedsiębiorców, skoro prowadzona przez nie działalność wypełnia wszystkie przesłanki konieczne do uznania jej za działalność gospodarczą. Wykluczenie powyższych podmiotów z grupy przedsiębiorców pociąga za sobą daleko idące konsekwencje prawne. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że regulacja art. 83a u.s.o. uniemożliwia im zrzeszanie się w izbach gospodarczych, o których mowa w ustawie o izbach gospodarczych (zwanej dalej u.i.g.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy podmioty prowadzące działalność gospodarczą, z wyjątkiem osób fizycznych prowadzących taką działalność jako uboczne zajęcie zarobkowe, mogą zrzeszać się w izby gospodarcze działające na podstawie niniejszej ustawy i statutów. Na mocy art. 2 u.i.g. izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów w zakresie ich działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej lub usługowej, w szczególności wobec organów państwowych. Art. 4 u.i.g. uprawnia izby gospodarcze nie tylko do wyrażania opinii o projektach rozwiązań ustawowych dotyczących funkcjonowania gospodarki, ale także do uczestniczenia w przygotowywaniu aktów prawnych w tym zakresie. Art. 5 u.i.g. pozwala izbom gospodarczym m.in. na przyczynianie się do tworzenia warunków rozwoju życia gospodarczego oraz wspieranie inicjatyw gospodarczych członków, a także na delegowanie swoich przedstawicieli, na zaproszenie organów państwowych, do uczestniczenia w pracach instytucji doradczo-opiniodawczych w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej.
Nadanie przez ustawodawcę tak daleko idących uprawnień izbom gospodarczym stanowi realizację zasady społeczeństwa obywatelskiego. Zasada ta zakłada, że każdy obywatel podejmuje działania związane z funkcjonowaniem społeczeństwa, posiada określone dążenia i interesy. Powinien mieć on zatem możliwość oraz instrumenty prawne pozwalające mu na ich wyrażanie i realizację. Ustawy powinny więc umożliwiać działanie różnego rodzaju organizacjom zrzeszającym obywateli.
Jedną z konsekwencji zasady społeczeństwa obywatelskiego jest wolność zrzeszania się, opisana w art. 58 § 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 58 § 2 Konstytucji wolność zrzeszania się podlega ograniczeniom jedynie wtedy, gdy cele lub działalność zrzeszenia są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą.
Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że treść art. 83a ust. 1 u.s.o. prowadzi do oczywistego i niczym nieusprawiedliwionego naruszenia konstytucyjnej wolności zrzeszania się w stosunku do podmiotów prowadzących wyżej wymienione niepubliczne placówki oświatowe. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by działalność polegająca na pielęgnowaniu, wychowaniu i edukacji obywateli mogła być co do zasady uznana za sprzeczną z Konstytucją lub ustawami. Osoby prowadzące niepubliczne szkoły, placówki, zespoły szkół lub przedszkola powinny mieć zatem możliwość zakładania i zrzeszania się w izbach gospodarczych na identycznych zasadach, jak osoby prowadzące działalność gospodarczą. Osoby te, podobnie jak pozostali przedsiębiorcy, powinny mieć także możliwość wymiany poglądów na temat prowadzonej przez siebie działalności w ramach izb gospodarczych, uzgadniania wspólnych stanowisk, a także przedkładania ustawodawcy swoich postulatów odnośnie przepisów dotyczących szkolnictwa i oświaty.
Uzasadnienia dla braku możliwości zrzeszania się prowadzących niepubliczne szkoły, placówki, zespoły szkół lub przedszkola nie stanowi w szczególności charakter prowadzonej przez nich działalności. Jest bowiem oczywiste, że działalność polegająca na wychowaniu i edukacji obywateli powinna podlegać szczególnym restrykcjom i nadzorowi ze strony organów państwa. Z drugiej strony ograniczenia te nie mogą ustanawiać warunków wykonywania tej działalności w sposób sprzeczny z ustawą zasadniczą.
Art. 83a ust. 1 u.s.o. stanowi również naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ust. 2 cytowanego przepisu ustanawia powszechny zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Regulacje powyższe nakazują więc traktowanie obywateli w takich samych sytuacjach w ten sam sposób. Zasada równości wobec prawa nie ma jednak charakteru absolutnego, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zwanego dalej Trybunałem). Trybunał dopuszcza bowiem odstępstwa od zasady równości w przypadkach, gdy są uzasadnione. W orzeczeniu z dnia 3 września 1996 r., K 10/96 Trybunał stwierdził, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych.
Analiza wskazanych przez Trybunał warunków usprawiedliwionego zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych prowadzi do wniosku, że nie są one w niniejszej sprawie spełnione. Trudno bowiem doszukać się celu, jakiemu miałoby służyć wyłączenie przez ustawodawcę podmiotów prowadzących niepubliczne szkoły, placówki, zespoły szkół i przedszkola z grupy przedsiębiorców, w sytuacji gdy prowadzą one działalność na identycznych zasadach jak pozostali przedsiębiorcy, a cechą różnicującą jest jedynie przedmiot ich działalności. Nie można również uznać, że art. 83a u.s.o. służy realizacji innych wartości konstytucyjnych, w tym np. prawa do nauki. Przeciwnie, możliwość tworzenia niepublicznych placówek oświatowych ma na celu urzeczywistnienie prawa do nauki, natomiast treść art. 83a u.s.o. nie wpływa korzystnie na jakość świadczonych przez nie usług.
Tym samym uznać należy, że regulacja art. 83a u.s.o. stanowi dyskryminację osób prowadzących niepubliczne szkoły, placówki, zespoły szkół i przedszkola w stosunku do pozostałych przedsiębiorców, co stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP.
Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest natomiast niewątpliwie korzystne dla osób, których możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zostały ograniczone ze względu na pełnione przez nie funkcje publiczne (np. przez przepisy ustaw samorządowych odnoszące się do radnych i osób pełniących funkcje organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz regulacje ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne).
Michał Pęczkowski
Podstawa prawna:
– ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.Dz.U.2004 Nr 256, poz. 2572);
– ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.Dz.U. 2010 Nr 220, poz. 1447);
– ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.Dz.U.2003 Nr 153, poz. 1503);
– ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U.1964 Nr 16, poz. 93);
– ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (t.j.Dz.U.2009 Nr 84, poz. 710);
– Konstytucja RP
