Numerowanie uchwał rady powiatu
FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 8 / 2011
PYTANIE SEKRETARZA POWIATU:
W statucie powiatu (uchwała z dnia 30 sierpnia 2001 r.) w § 21 ust.1 rada uchwaliła, że „Podjętym uchwałom nadaje się kolejne numery, podając w kolejności cyframi arabskimi numer uchwały, cyframi rzymskimi numer sesji oraz rok podjęcia uchwały. Uchwałę opatruje się datą posiedzenia, na którym została przyjęta.” Przepis ten był przyjęty zgodnie z § 46 ust. 2 Instrukcji Kancelaryjnej dla organów powiatu, będącej załącznikiem do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz. U. Nr 160, poz. 1074), chociaż nie wskazano ww. § 46, ust. 2 w podstawie prawnej uchwały. Statut powiatu nie był nowelizowany od 1 maja 2009 r. do dzisiaj (okres ten obejmuje dzień utraty mocy ww. rozporządzenia). Czy obecnie można numerować uchwały rady powiatu, czy też przepis § 21 ust. 1 utracił moc z dniem 31 grudnia 2010 r.? Czy istnieje inny przepis prawny upoważniający radę do określenia numeracji uchwał? Czy numerowanie uchwał podjętych przez radę jest czynnością należącą do rady i mieszczącą się ramach „organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady”? Czy można przyjąć, że art. 19 jest podstawą do takich regulacji? Ponadto proszę o odniesienie się do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, które reguluje zasady ustalania tytułu aktu prawnego. Czy - w związku z tym, że jest taki przepis - rada powiatu może uchwalić numerację uchwał niezależnie od jego postanowień?
ODPOWIEDŹ PRAWNIKA:
Na wstępie należy podkreślić, że przepIsy statutowe służą do uzupełniania i uszczegółowiania przepisów rangi ustawowej i wydanych na ich podstawie rozporządzeń, a nie do powielania ich treści. Z drugiej strony brak odpowiedniej regulacji aktu prawnego usytuowanego nawet wyżej w hierarchii aktów prawnych nie musi wyłączać automatycznie obowiązywania przepisu statutowego. Zaznaczenia wymaga, że statut stanowi samodzielny byt prawny i obowiązuje niezależnie od innych aktów prawnych, chyba że jego przepisy – na skutek zmian w prawie – stały się niezgodne z przepisami ustaw lub rozporządzeń. W tym ostatnim przypadku oczywista jest konieczność niezwłocznej nowelizacji statutu i dostosowania jego postanowień do pozostałych przepisów prawa.
Przepis § 46 ust. 2 Instrukcji Kancelaryjnej dla organów powiatu, będącej załącznikiem do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz. U. Nr 160, poz. 1074) zawierał podstawę do ustalenia przez radę powiatu zasad sporządzania i ewidencjonowania protokołów sesji rady powiatu, posiedzeń komisji, posiedzeń zarządu, a także aktów tych organów (uchwał, postanowień, opinii itp.). Przepis ten, podobnie jak cały ww. akt, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2011 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, która w art. 8 uchyliła art. 39 ustawy o samorządzie powiatowym, zawierającym delegację do ustalenia przez Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu, określającej zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w starostwach.
Ze względu na konieczność zachowania spójności przepisów prawnych zdecydowano o umieszczeniu nowej delegacji w art. 6 ust. 2b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Ustawodawca nakazał w delegacji, aby rozporządzenie uwzględniło potrzebę zapewnienia jednolitego sposobu tworzenia, ewidencjonowania i przechowywania dokumentacji w różnej postaci, w tym elektronicznej, oraz jej ochrony przed uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą. Natomiast w art. 6 ust. 1 o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zawarto podstawową zasadę, zgodnie z którą organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą:
- powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw;
- nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji, w sposób, o którym mowa w pkt 1.
W dniu 18 stycznia 2011 r. Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Rozporządzenie to określa instrukcję kancelaryjną, sposób klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcję w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, m. in. dla organów powiatu.
Nie ulega wątpliwości, że w rozporządzeniu tym brak jest odpowiednika § 46 ust. 2 Instrukcji Kancelaryjnej dla organów powiatu, który wprost nakazuje radzie powiatu ustalenie zasad m. in. sporządzania i ewidencjonowania aktów wydawanych przez ten organ (uchwał, postanowień, opinii itp.). Brak ten może zatem wywoływać pewne wątpliwości co do istnienia w aktualnym stanie prawnym podstawy do określania przez radę powiatu m. in. zasad sporządzania uchwał, w tym jej numeracji. Tym niemniej należy podkreślić, że w powołanym wyżej art. 6 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zawarto obowiązek takiego zapewnienia przez organy powiatu (a zatem również radę powiatu) odpowiedniej ewidencji przechowywania oraz ochrony przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw.
Ponadto należy zaznaczyć, że upoważnienie do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i komisji powoływanych przez radę, zawiera art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak wskazano na wstępie, przepisy statutowe służą do uzupełniania i uszczegółowiania przepisów rangi ustawowej i wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Nie istnieje zatem przeszkoda, aby w zakresie regulacji statutowej nie umieścić sposobu numerowania uchwał. Co więcej – jest to typowa materia statutowa, szczegółowo określająca zasady pracy rady i podejmowania uchwał. W literaturze powszechnie przyjmowano, że kwestia numeracji uchwał była czysto umowna i pozostawiona do określenia przez organy samorządu terytorialnego, w granicach przysługującej im samodzielności. Już na tle stanu prawnego z 1994 r. wskazywano, że nie ma powszechnej reguły co do numerowania aktów prawotwórczych, w związku z czym dopuszczalne są numeracje wieloczłonowe, według określonego regulaminowo lub zwyczajowo kodu, pod warunkiem jej jednolitego i konsekwentnego stosowania (vide: H. Rot, K. Siarkiewicz „Zasady tworzenia prawa miejscowego” Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994 r., s. 180). Od tego czasu wspomniana kwestia nie ulegała zasadniczej zmianie. Co istotne, numeracja uchwał powinna odzwierciedlać przebieg procedowania nad projektem aktu (numer sesji, liczba porządkowa aktu) i w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości pozwalać na jego identyfikację. Zasady numeracji powinny także pozostawać w zgodzie z instrukcją kancelaryjną i zasadami określonymi w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
W tym miejscu należy podkreślić, że zasady tworzenia aktów prawnych powinny być również zgodne z niektórymi przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Zgodnie bowiem z § 143 „Zasad” do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie § 14 „Zasad” akt powinien zawierać m. in.: tytuł, przepisy merytoryczne oraz przepisy o wejściu ustawy w życie, a zgodnie z § 15 poszczególne elementy zamieszcza się w następującej kolejności:
- tytuł,
- przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe,
- przepisy zmieniające,
- przepisy przejściowe i dostosowujące,
- przepisy uchylające, przepisy o wejściu ustawy w życie oraz przepisy o wygaśnięciu mocy obowiązującej ustawy (przepisy końcowe).
W tytule w oddzielnych wierszach zamieszcza się oznaczenie rodzaju aktu, datę ustawy oraz ogólne określenie przedmiotu ustawy (§ 16 Zasad).
ZASADY:
Numeracja uchwał powinna odzwierciedlać przebieg procedowania nad projektem aktu (numer sesji, liczba porządkowa aktu) i w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości pozwalać na jego identyfikację. Zasady numeracji powinny także pozostawać w zgodzie z instrukcją kancelaryjną i zasadami określonymi w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zasady tworzenia aktów prawnych powinny być również zgodne z niektórymi przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.
Wprawdzie w „Zasadach” nie ma przepisu, który upoważniałby do określenia numeru aktu prawnego stanowionego przez organy samorządu terytorialnego. Tym niemniej podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział zastosowanie części przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów jedynie „odpowiednio” a nie „wprost”. Problem „odpowiedniego” zastosowania przepisów doczekał się bogatego orzecznictwa oraz piśmiennictwa prawniczego. W uchwale z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt I KZP 24/05 Sąd Najwyższy stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre z przepisów mogą zostać poddane odpowiednim zmianom, a w grupie modyfikowanych odpowiednio przepisów mogą jednak znaleźć się również takie przepisy, które znajdą zastosowanie do nowego zakresu odniesienia bez żadnych modyfikacji, jak również takie, które nie zostaną zastosowane z uwagi na ich bezprzedmiotowość albo sprzeczność z przepisami regulującymi materię stanowiącą zakres odniesienia” (por. też J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3, s. 373 – 375; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowe, PiP 2003, Nr 1, s. 44 – 45). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08 (publ. ONSAiWSA 2009/3/45, ZNSA 2009/3/166) odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala zatem na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. W konkluzji zatem należy stwierdzić, że „odpowiednie” zastosowanie „Zasad”, które przewidują m. in. obowiązek umieszczenia tytułu w akcie prawnym, lecz nie zawierają obowiązku jego numerowania, oznacza jedynie tyle, że ich zastosowanie musi zostać poddane modyfikacji uwzględniającej specyfikę aktów prawnych tworzonych przez organy samorządu terytorialnego. Innymi słowy, brak tego elementu w „Zasadach” nie oznacza, że uchwały nie mogą być numerowane na zasadach określonych przez organ stanowiący j.s.t.
Nie bez znaczenia jest zresztą fakt, że nawet odpowiednie zastosowanie „Zasad” spotyka się raczej z krytyką w piśmiennictwie prawniczym (m. in.: T. Bąkowski, Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP 2006, z. 1, s. 92, L. Etel, Redagowanie uchwał podatkowych rad gmin, FK 2004, nr 3, s. 37). Podkreśla się w szczególności, że adresatem aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów nie powinny być organy samorządu terytorialnego, lecz administracja rządowa.
Reasumując należy uznać, że utrata mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie ma bezpośredniego wpływu na moc obowiązującą przepisu statutowego, o ile nie pozostaje on w sprzeczności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Wprawdzie przepis statutowy określający zasady numeracji uchwał opierał się na § 46 ust. 2 Instrukcji Kancelaryjnej dla organów powiatu, będącej załącznikiem do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu, jednakże nie można uznać, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu była równoznaczna z utratą mocy przepisu statutowego określającego zasady numeracji uchwał rady powiatu.
Kwestia ta pozostaje materią określaną przez radę powiatu w ramach jej ustawowej właściwości, a zasady powinny być zgodne z innymi przepisami prawa, w tym z zawartymi w rozporządzeniu w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, jednakże z uwzględnieniem specyfiki aktów tworzonych przez organy samorządu terytorialnego.
Janusz Groński
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
– Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673 ze zm.)
– Ustawa z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230)
– Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908)
– Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 ze zm.)
