Odwołanie dyrektora ośrodka kultury
FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 9 / 2011
PYTANIE KIEROWNIKA REFERATU ORGANIZACYJNEGO:
W dniu 18 lutego 2011 r. rada miejska podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Ośrodka Kultury Miasta i Gminy. Przyczyną tego zamiaru jest zmiana koncepcji dotyczącej realizacji zadań własnych w zakresie kultury. Dyrektor działającego jeszcze Ośrodka Kultury Miasta i Gminy został powołany na to stanowisko dnia 1 kwietnia 2005 r. Kiedy i w jaki sposób należy dokonać odwołania dyrektora OKMiG - czy w zaistniałej sytuacji zachodzi jeszcze potrzeba podjęcia przez radę gminy uchwały o likwidacji tejże gminnej jednostki organizacyjnej? Jednocześnie na tej samej sesji podjęto uchwałę w sprawie powołania i uchwalenia statutu samorządowej instytucji kultury - Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji, którą tworzy się z dniem 1 września 2011 r. Czy na stanowisko dyrektora CKSiR należy przeprowadzić konkurs?
ODPOWIEDŹ PRAWNIKA:
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie.
W przypadku gminnych instytucji kultury ich organizatorem jest gmina. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja gminnych jednostek organizacyjnych, posiadających osobowość prawną, jak również nieposiadających osobowości prawnej, w tym instytucji kultury oraz wyposażania ich w majątek. Sama uchwała rady miasta i gminy stanowiąca o zamiarze likwidacji Ośrodka Kultury Miasta i Gminy nie jest równoznaczna z jego likwidacją. Ażeby doszło do likwidacji OKMiG powinna być podjęta jednoznaczna uchwała rady miasta i gminy w tym przedmiocie. W przeciwnym razie powstanie taka sytuacja, że zostanie utworzona nowa jednostka organizacyjna gminy z zakresu kultury, a jednocześnie nie przestanie istnieć dotychczasowa.
Optymalnym rozwiązaniem byłaby likwidacja dotychczasowego OKMIG z tym samym dniem, z którym rozpocznie działalność nowa jednostka, tj. Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji. Należy również pamiętać, że likwidując OKMiG należy zdecydować o przeznaczeniu majątku tej jednostki. Gdyby nowa jednostka – CKSiR miała przejąć majątek OKMiG to również powinno to być przedmiotem uchwały o utworzeniu nowej jednostki (CKSiR). Rozwiązana powinna być również sprawa pracowników OKMiG, w szczególności ewentualne ich przejęcie przez CKSiR w trybie art. 231 Kodeksu pracy.
Przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że powołanie, jak również odwołanie dyrektora gminnej instytucji kultury należy do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
KONKURS JEST OBOWIĄZKOWY
Konkurs jest obowiązkowy w instytucjach kultury wymienionych w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. Nr 242, poz. 2422).
Wyżej powołane przepisy mają charakter lex specjalis w stosunku do ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.), w tym jej art. 11 i następnych. W judykaturze przedmiotu prezentowane są dwa poglądy dotyczące trybu i formy powołania dyrektora instytucji kultury. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt I PZP 11/04 (opubl. OSNP 2005/9/123, Biul.SN 2005/1/27, Prok i Pr.-wkł. 2005/6/35, OSP 2005/11/135) uznał, że powołanie, dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 68 k.p. z dyrektorem instytucji kultury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 295/09 (Lex nr 530485) stwierdził, że powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego następuje w formie zarządzenia. Zdaniem Sądu ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie mówią, w jakiej formie następuje powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego. Tę lukę prawną należy wypełnić przez zastosowanie analogii art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym jest mowa o powoływaniu i odwoływaniu zastępcy wójta w drodze zarządzenia. Poza tym, skoro ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla tych czynności oznacza to, że następują one w formie zarządzenia.
Sąd uznał ponadto, że niedopuszczalne jest powołanie na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora instytucji kultury.
Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10 (Lex nr 597716). W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzony ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i stanowisko to rozważyć.
Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10 (Lex nr 597502), uznając, że powołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 k.p. i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu (…).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że powołanie w trybie art. 15 ww. ustawy, dokonane w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy jest powołaniem, o którym mowa w art. 68 § 1 k.p., czyli jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie organu administracji publicznej podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu.
ODWOŁANIE
Zgodnie z art. 70 § 1 k.p. pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony.
Odwołanie wymaga pod rygorem nieważności zachowania formy pisemnej i powinno być doręczone osobie odwołanej. Akty odwołania ze stanowisk należy bowiem traktować pod względem wymagań formalnych tak samo jak akty powołania na te stanowiska ((§ 11). Z odwołania powinno wynikać, czy jest ono równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, czy z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia. W drugim przypadku powinno zawierać przyczynę (przyczyny) uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy według art. 52 lub 53 k.p. (por. wyrok SN z dnia 10 września 2004 r., I PK 704/03, OSNP 2005, nr 9, poz. 128). Odwołanie równoznaczne z rozwiązaniem bez wypowiedzenia wymaga bowiem istnienia przyczyn wskazanych w art. 52 albo 53 k.p. Inaczej sytuacja wygląda w przypadku odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem.
W przeciwieństwie do wypowiedzenia umowy o pracę na czas nieokreślony odwołanie ze stanowiska nie wymaga uzasadnienia, lecz opiera się na swobodnej decyzji podmiotu odwołującego por. wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II PK 314/09, opubl. M.P.Pr 2010/9/483). Jeśli więc odwołanie równoznaczne z wypowiedzeniem nie musi być uzasadnione, nie można wymagać, aby podmiot odwołujący wskazywał jego przyczynę.
SKUTECZNE ODWOŁANIE
Odwołanie ze stanowiska (art. 70 k.p.) staje się skuteczne z chwilą, gdy doszło do pracownika w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią (wyrok SN z dnia 27 stycznia 2004 r., I PK 282/03, OSNP 2004, nr 24, poz. 413). Z tym dniem osoba odwołana ze stanowiska przestaje pełnić daną funkcję (pozbawienie pracownika stanowiska wyprzedza zakończenie stosunku pracy).
Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. W okresie wypowiedzenia odwołany pracownik pozostaje w prawnym stosunku pracy, ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem (§ 2). Oznacza to, że odwołany pracownik nie ma obowiązku świadczenia pracy, ma natomiast prawo do otrzymania wynagrodzenia za okres wypowiedzenia, zgodnie z art. 36 § 1 k.p. (kat. Kodeks Pracy – Komentarz pod red. M Gersdorf … Wyd. LewisNexis, wyd. 8, str. 359).
Zgodnie z art. 71 k.p. na wniosek lub za zgodą pracownika pracodawca może zatrudnić go w okresie wypowiedzenia przy innej pracy, odpowiedniej ze względu na jego kwalifikacje zawodowe, a po upływie okresu wypowiedzenia zatrudnić na uzgodnionych przez strony warunkach pracy i płacy. Powierzenie przez pracodawcę odwołanemu pracownikowi za jego zgodą lub na jego wniosek innej odpowiedniej pracy w okresie wypowiedzenia stanowi zmianę treści istniejącego stosunku pracy.
Sławomir Pyźlak
Podstawa prawna:
– Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.)
– Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.),
– Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. Nr 242, poz. 2422).
