Czy sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji organu rentowego?
PRAWO PRACY - SAS 9 / 2011
PYTANIE INSPEKTORA:
Czy sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji?
ODPOWIEDŹ PRAWNIKA:
Stosownie do treści art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. (dalej sus), decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakład lub ZUS), od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powyższy przepis został dodany do sus z dniem 1 stycznia 2003 r. na podstawie art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Przepis ten był przedmiotem rozbieżnych poglądów w judykaturze.
Otóż w jednych orzeczeniach sądowych wskazywano, iż od decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 sus przysługuje zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego (por. wyrok Sądu Najwyższego /dalej SN/ z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, LEX nr 550987), w innych orzeczeniach można było spotkać się z odmienną interpretacją ww. przepisu, a mianowicie, że od ww. decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała SN z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UZP 3/10, publ. OSNP 2010 nr 17-18, poz. 217). Kres tej rozbieżności orzeczniczej przynosi uchwała 7 sędziów SN z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, w której opowiedziano się za pierwszym z ww. poglądów. W sprawie zakończonej ww. uchwałą SN rozważał kwestię dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym (sądem pracy i ubezpieczeń społecznych) od decyzji organu rentowego wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio wydanej przez ten organ. Stwierdzając, że od decyzji ZUS (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 sus w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (jednocześnie uchwale tej nadano moc zasady prawnej), SN podniósł, że powołany przepis sus podlega zastosowaniu w sprawie o wymiar i pobór składek na ubezpieczenie zdrowotne, zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz zgodnie z art. 32 i art. 68 ust. 1 pkt 1c sus. Ponadto, w myśl art. 476 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej kpc) – sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących nie tylko ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 2 pkt 1 kpc), lecz także innych świadczeń w sprawach należących do właściwości ZUS (art. 476 § 2 pkt 4 kpc). Natomiast ubezpieczony to nie tylko osoba ubiegająca się o ustalenie istnienia bądź nieistnienia obowiązku ubezpieczenia i jego zakresu, ale także wymiaru składki z tego tytułu (art. 476 § 5 pkt 2 lit. b kpc). Wprawdzie ubezpieczenie zdrowotne nie jest bezpośrednio objęte katalogiem ubezpieczeń społecznych zawartych w art. 1 sus (ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe oraz wypadkowe), jednakże w orzecznictwie SN uznaje się je za rodzaj ubezpieczenia społecznego (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III UZP 4/06, publ. OSNP 2007 nr 15-16, poz. 226).
Jak wskazał SN, co do zasady postępowanie przed ZUS w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego (dalej kpa); zob. art. 1 pkt 2 kpa, lecz natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest tak specyficzna, że kpa przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Osobny (III) dział kpa, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy stanowi, że stosuje się do nich przepisy kpa „chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach” (art. 180 § 1 kpa). Natomiast wynikające z art. 180 § 1 kpa ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 kpa, który po pierwsze wyłącza przepisy kpa w zakresie w jakim określają one organy odwoławcze („organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne”), po drugie zaś stanowi, iż „do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1”. Na gruncie ww. przepisów SN wywiódł, że w postępowaniu w sprawach z ubezpieczenia społecznego muszą być stosowane zasady odmienne od tych, na jakich opiera się ogólne postępowanie administracyjne, co z pewnością dotyczy postępowania odwoławczego – właściwych organów odwoławczych i postępowania przed nimi. Jednocześnie SN nie dopatrzył się niezgodności pomiędzy ww. przepisami art. 180 kpa i art. 181 kpa a treścią art. 123 sus (stanowiącego, iż w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej).
SN zwrócił też uwagę na celowościowe (teleologiczne) dopasowanie regulacji sus do regulacji postępowania cywilnego, co między innymi dotyczy zdefiniowania sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, jako tej, w której wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych (por. art. 476 § 2 kpc).
KONKLUZJA SN
W konkluzji SN uznał, że wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego („Sąd oddala odwołanie” albo „orzeka co do istoty sprawy”) dotyczy każdej sprawy, także sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 sus.
Formuła z art. 47714 § 2 kpc orzekania co do istoty sprawy jest bowiem sformułowana wystarczająco ogólnie, ażeby można ją stosować do sprawy o każdym jej przedmiocie, tak dotyczącym wprost uprawnienia (obowiązku) z zakresu ubezpieczenia społecznego jak i „unieważnienia” decyzji Zakładu rozstrzygającej o uprawnieniu (obowiązku) z zakresu ubezpieczenia społecznego. Orzekanie co do istoty sprawy jest bowiem formą orzeczenia sądowego in meritum (przeciwstawną formie kasacyjnej – por. analogicznie w art. 39816 kpc w porównaniu do art. 39815 § 1 kpc), a więc formą, którą „nakłada się” na przedmiot sprawy, jakikolwiek on jest, i o nim rozstrzyga.
MONIKA MIKUCKA
Podstawa prawna:
– Art. 38a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeńspołecznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.
