Analiza ustawy o systemie oświaty pod kątem diagnozy i kierunków zmian dotyczących samodzielności organizatorskiej samorządów

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 10 / 2015

Zwiększenie samodzielności organizatorskiej jednostek samorządu terytorialnego to jeden ze sposobów optymalizacji kosztów wspólnot oraz racjonalizacji zarządzania. Konkretne rekomendacje systemowe odnośnie elastyczności w kształtowaniu własnych struktur i sposobie realizacji zadań publicznych zaproponowano w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0” i innych artykułach tego think tanku. Poniższy tekst jest częścią projektu deregulacyjnego, jaki został przygotowany przez Forum Od-nowa wspólnie ze Związkiem Miast Polskich w 2014/2015 roku.

Różne ograniczenia samodzielności organizatorskiej JST zawierają się w całym polskim ustawodawstwie, które w drobiazgowy sposób reguluje funkcjonowanie wewnętrzne wspólnot. Limitowanie tej samodzielności uniemożliwia wypracowywanie lokalnych rozwiązań dla kwestii, za które odpowiadają JST, oraz istotnie utrudnia współpracę międzysamorządową. Dla lepszej i efektywniejszej kosztowo realizacji zadań wskazane jest, by poszerzać samodzielność organizatorską samorządów w sposób, który respektowałby realizację celów stawianych przez prawodawcę w danej dziedzinie.
Do analizy została wybrana – jako jeden z trzech aktów prawnych – ustawa o systemie oświaty (USO), obok ustawy o pomocy społecznej (UPS) oraz ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (UPZ) – zawierających najbardziej dolegliwe dla wspólnot zapisy. Właśnie w tych rozległych i kosztownych dziedzinach samorząd pełni najszersze funkcje usługowe, więc tu samodzielność byłaby najbardziej wskazana. W przyszłości można rozszerzyć zasięg stosowania podanych rekomendacji również na inne ustawy.
Cały projekt deregulacyjny zawiera syntetyczną ocenę ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (USO, Dz.U. z późn. zm.) oraz jej wybranych rozporządzeń w odniesieniu do stopnia samodzielności organizacyjnej JST. Przedstawione w nim wnioski są efektem konsultacji ze środowiskiem samorządowym i stanowią wersję kompromisową, różniącą się od wyjściowego dokumentu przygotowanego przez Forum Od-nowa.

OGÓLNE SPOJRZENIE NA PRZEPISY

Ustawa o systemie oświaty określa system edukacji w Polsce oparty na koncepcji wykonywania zadań oświatowych przez jednostki samorządy terytorialnego jako zadań własnych oraz nakreślania ram (standardów) edukacji przez administrację rządową. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika podwójna rola JST:

• jako organów prowadzących przedszkola i szkoły, czyli podmiotów powołujących i utrzymujących dane instytucje oraz realizujących wobec nich określone działania i wykonujących dane kompetencje;
• jako podmiotów realizujących obowiązki oświatowe w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

USTAWA O SZKOŁACH – NIE O ZADANIACH OŚWIATY

Obecnie ustawa o systemie oświaty w swoich postanowieniach głównie odwołuje się do szkół i przedszkoli jako elementów systemu oświaty. Tymczasem przepisy dotyczące samorządu w większości przypadków winny odnosić się nie do konkretnych jednostek organizacyjnych JST, lecz do samorządu jako takiego. To dane JST odpowiadają za realizację danego zadania publicznego, zaś jednostki organizacyjne mogą być tylko sposobem jego wykonania w zakresie określonym przez daną wspólnotę. Wskazuje na to choćby ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 9 ust. 1 mówi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
W USO nie sposób zrezygnować z odniesienia do istnienia wskazanych jednostek organizacyjnych. Wydaje się jednak, że nie ma w ustawie zbilansowania przepisów odnoszących się wprost do przedszkoli i szkół oraz do zadań JST w ogólności. Brakuje więc ogólnych regulacji odnoszących się do roli JST w zakresie zadań oświatowych od strony możliwości kreowania polityki oświatowej przez organ JST. W literaturze prawnej i oświatowej podkreśla się, że samorządy realizują lokalną politykę oświatową. Trudno jednak wskazać, jakiego rodzaju jest to polityka – czy ogranicza się do utrzymywania przedszkoli i szkół, czy związana jest też z wpływaniem na proces edukacji (oferta oświatowa). USO nie określa tego jednoznacznie.

USTAWA O OBOWIĄZKACH PODMIOTÓW PUBLICZNYCH, A NIE UPRAWNIENIACH KLIENTÓW USŁUGI PUBLICZNEJ

Cechą charakterystyczną USO jest opis systemu oświaty od strony powinności podmiotów publicznych – organów prowadzących szkoły i samych szkół, które mają obowiązek zapewnić, udostępnić, zorganizować itp. Powyższe rozwiązanie niesie ze sobą wady związane z kazuistyką przepisów USO, brakiem przejrzystości ustawy i ograniczeniem samodzielności JST. Obecny układ USO powoduje ograniczenie swobody JST na poziomie skomplikowania przepisów – wchodzi ona bowiem w materię w większości przypadków już uregulowaną w ustawie ustrojowej. 

MIESZANKA KOMPETENCJI

Układ USO powoduje, że utrudnione jest rozpoznanie kompetencji wszystkich wskazanych w ustawie podmiotów, umieszczonych w tym systemie. Dotyczy to zarówno sposobu opisu tych kompetencji, jak też niekonsekwentnego podziału na zadania. Należy oddzielić kwestie organizacyjne (i te przypisać organowi prowadzącemu) od kwestii edukacyjno/wychowawczych, które powinny być wykonywane przez organ prowadzący wspólnie z innym organami/podmiotami.

BRAK SWOBODY W WYBORZE SPOSOBÓW REALIZACJI ZADAŃ

Zmiany wymagają przepisy dotyczące:

• przekazywania szkół stowarzyszeniom. Konieczna jest rezygnacja z limitu liczby uczniów w szkole, powyżej którego nie można przekazać jej stowarzyszeniu. Druga kwestia to zniesienie wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora o planowanym przekazaniu szkoły. Wystarczającym winno być samo zasięgnięcie opinii, która nie będzie wiążąca dla JST.
• tworzenia zespołów szkół. Należy dopuścić możliwość powstawania zespołów szkół tego samego typu.
• likwidacji szkół. Trzeba wprowadzić procedurę łączenia szkół bez konieczności przeprowadzania likwidacji. Dotyczy to m.in. tworzenia filii szkoły.
• procedury likwidacji szkół. Potrzeba wprowadzenia przepisu wskazującego wprost, iż zawiadomienie o likwidacji szkoły odbywa się poprzez umieszczenie informacji na BIP danej JST oraz w sposób zwyczajowo przyjęty i na zebraniu rodziców. Dotychczas wymagane jest bowiem indywidualne zawiadomienie rodziców uczniów, co komplikuje procedurę.
• form prowadzenia szkół i placówek. Ustawa o systemie oświaty winna umożliwiać organom JST w uzasadnionych przypadkach wybór innych niż jednostka budżetowa form prowadzenia szkół i placówek. Powinno to zależeć od lokalnych uwarunkowań. Dotychczas przepis w sposób jednoznaczny przesądza, iż przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane oraz prowadzone przez JST są jednostkami budżetowymi.

RÓWNE STANDARDY DLA WSZYSTKICH SZKÓŁ I PRZEDSZKOLI PUBLICZNYCH

Należy przeanalizować system oświaty pod kątem wymagania jednakowych standardów minimalnych dla wszystkich szkół i przedszkoli publicznych, niezależnie od tego, czy organem prowadzącym jest samorząd, czy też nie. Dotyczy to zasad finansowania oraz wymagań dotyczących zasad organizowania zajęć. Trzeba wprowadzić skuteczne mechanizmy kontroli udzielanych dotacji dla szkół i placówek niepublicznych.

Forum Od-nowa

SPIS TREŚCI