Nowe zasady zawierania umów o pracę – przykłady z gmin

AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 3/2016

PRZYKŁAD I

Czy po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu pracy, w zawieranych umowach na czas określony (najczęściej na pięć miesięcy w roku kalendarzowym ) z osobami zatrudnianymi w urzędzie gminy w ramach robót publicznych refundowanych z Powiatowego Urzędu Pracy należy wskazywać przyczyny uzasadniające zawarcie umowy np. „roboty publiczne – refundacja z PUP”, jako obiektywną przyczynę uzasadniającą zawarcie umowy o pracę na czas określony?

ODPOWIEDŹ PRAWNIKA

W umowach zawieranych w ramach robót publicznych refundowanych z Powiatowego Urzędu Pracy nie ma potrzeby uzasadniania zawarcia tych umów na czas określony konkretnymi przyczynami, gdyż umowy te z założenia mają charakter umów terminowych. Pytający powinien mieć jednak na względzie, że zawieranie tych umów jest ograniczone terminem dwunastu miesięcy.

Ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw w sposób istotny zmodyfikowała zasady zawierania umów o pracę na czas określony. Zgodnie z art. 251 § 1 Kodeksu pracy w obecnym brzmieniu (zwanego dalej k.p.) okres zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony, a także łączny okres zatrudnienia na podstawie umów o pracę na czas określony zawieranych między tymi samymi stronami stosunku pracy, nie może przekraczać 33 miesięcy, a łączna liczba tych umów nie może przekraczać trzech. Zgodnie z art. 251 § 3 k.p. jeżeli okres zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony jest dłuższy niż okres, o którym mowa w § 1, lub jeżeli liczba zawartych umów jest większa niż liczba umów określona w tym przepisie, uważa się, że pracownik, odpowiednio od dnia następującego po upływie okresu, o którym mowa w § 1, lub od dnia zawarcia czwartej umowy o pracę na czas określony, jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. W art. 251 § 4 k.p. ustawodawca przewidział wyjątki od ograniczeń w zawieraniu umów na czas określony opisanych w § 1 tego przepisu. Przepisu art. 251 § 1 k.p. nie stosuje się do umów zawartych na czas określony:

• w celu zastępstwa pracownika w czasie jego usprawiedliwionej nieobecności w pracy,
• w celu wykonywania pracy o charakterze dorywczym lub sezonowym,
• w celu wykonywania pracy przez okres kadencji,
• w przypadku gdy pracodawca wskaże obiektywne przyczyny leżące po jego stronie

–    jeżeli ich zawarcie w danym przypadku służy zaspokojeniu rzeczywistego okresowego zapotrzebowania i jest niezbędne w tym zakresie w świetle wszystkich okoliczności zawarcia umowy.

Odpowiadając na zadane pytanie należy zastanowić się czy ograniczenia wynikające z art. 251 k.p. znajdują zastosowanie do zatrudnienia podejmowanego przez bezrobotnych w ramach ich zatrudniania przy robotach publicznych. W wyroku z 10 października 2002 r., sygn. akt I PKN 546/01 (orzeczenie dostępne w bazie orzeczniczej Sądu Najwyższego na stronie internetowej www.sn.pl), Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że w przypadku zatrudnienia realizowanego w oparciu o roboty publiczne art. 251 k.p. nie znajduje zastosowania. Uzasadniając takie stanowisko Sąd Najwyższy wskazał, że zasady zawierania umów o pracę na czas określony zawarte w art. 251 k.p. stanowią regułę ogólną, która nie znajduje zastosowania wówczas, gdy ustawa szczególna w sposób kompleksowy reguluje możliwości zawarcia umowy na czas określony (por. także wyrok Sądu Najwyższego z 21 września 2011 r., sygn. akt II PK 36/11). Pomimo częściowej zmiany stanu prawnego należy dojść do przekonania, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy zachowało swoją aktualność. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 32 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej ustawą) przez roboty publiczne należy rozumieć zatrudnienie bezrobotnego w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy przy wykonywaniu prac organizowanych przez powiaty – z wyłączeniem prac organizowanych w urzędach pracy – gminy, organizacje pozarządowe statutowo zajmujące się problematyką ochrony środowiska, kultury, oświaty, kultury fizycznej i turystyki, opieki zdrowotnej, bezrobocia oraz pomocy społecznej, a także spółki wodne i ich związki, jeżeli prace te są finansowane lub dofinansowane ze środków samorządu terytorialnego, budżetu państwa, funduszy celowych, organizacji pozarządowych, spółek wodnych i ich związków.
Analizując charakter umów o pracę zawieranych w ramach robót publicznych Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że nie są one wyłącznie stosunkiem prawnym wiążącym pracodawcę i pracownika, lecz zawierają element publicznoprawny mający na celu aktywizację zawodową osób bezrobotnych i są częściowo finansowane ze środków publicznych. Ponadto z ustawy wynika, że roboty publiczne w odniesieniu do konkretnego bezrobotnego nie mogą zostać zawarte na okres nieprzekraczający dwunastu miesięcy. Regulacja ta przewiduje zawarcie umowy wyłącznie na czas określony, a zatem z samej swej istoty nie może skutkować przekształceniem się w umowę zawartą na czas nieokreślony. Z związku z tym regulacja art. 251 k.p nie znajdzie zastosowania do umów o pracę zawieranych w ramach robót publicznych. W umowach zawieranych w ramach robót publicznych refundowanych z Powiatowego Urzędu Pracy nie ma potrzeby uzasadniania zawarcia tych umów na czas określony konkretnymi przyczynami, gdyż umowy te z założenia mają charakter umów terminowych.

PRZYKŁAD II

Czy w umowie o pracę z doradcą wójta (zawartą na czas pełnienia funkcji przez wójta) nie znajdzie zastosowania norma określająca limit 33 miesięcy i maksymalnie 3 umów na czas określony zawartych w celu wykonywania pracy przez okres kadencji?

ODPOWIEDŹ PRAWNIKA

Odpowiedź na pytanie jest twierdząca.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych doradcę wójta gminy zatrudnia się na podstawie umowy o pracę. Z tego względu do tego stosunku pracy zastosowanie znajdą ograniczenia zawarte w art. 251 k.p. Wydaje się jednak, że w omawianym przypadku limit 33 miesięcy i maksymalnie 3 umów na czas określony może nie znaleźć zastosowania z uwagi na wyjątek, o którym mowa w art. 251§ 4 k.p. Przepisu art. 251 § 1 k.p. nie stosuje się bowiem do umów zawartych na czas określony w przypadku gdy pracodawca wskaże obiektywne przyczyny leżące po jego stronie jeżeli ich zawarcie w danym przypadku służy zaspokojeniu rzeczywistego okresowego zapotrzebowania i jest niezbędne w tym zakresie w świetle wszystkich okoliczności zawarcia umowy.
Obiektywną przyczyną w tym przypadku może być fakt, że zatrudniony doradca ma stanowić część aparatu doradczego konkretnego wójta gminy, a co za tym idzie okres jego zatrudnienia powinien być ściśle powiązany z okresem kadencji samego wójta. Tym samym jego zatrudnienie na okres odpowiadający okresowi sprawowania funkcji przez wójta gminy jest uzasadnione obiektywnymi okolicznościami. Autor zastrzega jednak, że powyższe regulacje prawne weszły w życie zaledwie kilka tygodni temu, stąd też trudno przewidzieć, w jaki sposób będą one interpretowane w orzecznictwie sądowym.

Michał Pęczkowski
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U., poz. 1766)
– Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r., 2199)
– Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 1220)

SPIS TREŚCI

Po nowelizacji Kodeksu pracy

AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 3/2016

22 lutego 2016 r.  weszła w życie  nowelizacja Kodeksu pracy ważna dla ponad 2 mln osób, zatrudnionych na umowach o pracę na czas określony. Od tego dnia dopiero czwarta umowa staje się umową bezterminową. Jednocześnie wprowadzono ograniczenie łącznego okresu zatrudnienia na umowach terminowych do 33 miesięcy. Łącznie więc z angażem na okres próbny, który może poprzedzić m.in. umowę na czas określony, można zatrudnić pracownika na umowie (umowach) terminowych maksymalnie na trzy lata.

Utrzymano przy tym zasadę, że przedłużenie czasu trwania umowy jest równoznaczne z zawarciem kolejnej umowy na czas określony. Datę początkową umowy wyznacza w tym przypadku dzień, w którym pierwotnie umowa miała się rozwiązać.
Ograniczenia w zawieraniu kolejnych umów terminowych nie obejmują umów w celu zastępstwa pracownika.
Ograniczeń nie ma również w przypadku zatrudniania przy pracach sezonowych oraz dorywczych. Usunięto natomiast możliwość zawierania bez limitów umów o pracę na zadania realizowane cyklicznie.
W związku z usunięciem z katalogu rodzaju umów o pracę umowy na czas wykonywania określonej pracy, Kodeks pracy dopuszcza zawieranie bez ograniczeń ilościowych i czasowych umów terminowych w celu wykonywania pracy na okres kadencji – tj. przez czas pełnienia danej funkcji przez pracownika (np. urzędnika, członka organu pochodzącego z wyboru).
Obok tych wyjątków nowe przepisy przewidują również ogólne wyłączenie od zasady przekształcenia umowy terminowej w bezterminową (w sytuacji przekroczenia limitu okresu zatrudnienia lub zawarcia czwartej takiej umowy). Zależy to od wskazania w umowie o pracę m.in. obiektywnych przyczyn leżących po stronie pracodawcy i notyfikowania takiej umowy okręgowemu inspektorowi pracy (pod rygorem nałożenia grzywny w stawce od 1000 zł do 30000 zł).
Całkowicie zmieniają się również zasady rozwiązywania umów na czas określony. Każdą z nich można wypowiedzieć z zachowaniem terminów, które dawniej były przewidziane przy wypowiadaniu umów bezterminowych.
Wypowiedzenia umowy na czas określony nie trzeba przy tym konsultować ze związkami zawodowymi ani uzasadniać przyczyny zwolnienia. Odpada zatem konieczność wprowadzania do umów klauzul zezwalających na jej wypowiedzenie, a możliwość zakończenia współpracy w tym trybie nie jest już ograniczona do umów zawartych na dłużej niż sześć miesięcy.
Jak już wspomniano powyżej, z katalogu umów o pracę obecnie zniknęła umowa na czas wykonywania określonej pracy. Ustawodawca uznał, że umowa na czas wykonania określonej pracy w praktyce nie jest wykorzystywana i ma marginalne znaczenie. Tego typu zatrudnienie teoretycznie mogło znaleźć zastosowanie przy pracach sezonowych czy budowlanych albo przy zatrudnianiu członków organów (np. spółek kapitałowych, spółdzielni), gdzie utrata mandatu wiązała się z automatycznym rozwiązaniem stosunku pracy.
Według intencji ustawodawcy przy tego typu zatrudnieniu dla stron wystarczające jest zawarcie umowy o pracę na czas określony. W tym celu wprowadzono generalne wyłączenie z limitu czasu i liczby umów na czas określony, po przekroczeniu których stosunek pracy przekształcał się w zawarty na czas nieokreślony.

Anna Strmiska-Mietlińska
Zbigniew Mietliński

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z 25 czerwca 2015 r., o zmianie ustawy
– Kodeks pracy (Dz.U. z 21 sierpnia 2015 r., poz. 1220)

SPIS TREŚCI

Parlamentarne prace dotyczące ustroju samorządów

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2016

W Sejmie, w Podkomisji stałej ds. ustroju samorządu terytorialnego toczą się prace i trwa dyskusja w sprawach bardzo istotnych
dla samych samorządów i wspólnot samorządowych.

Z dotychczasowego i planowanego na pierwsze półrocze tematycznego zakresu prac tejże komisji wynika, że posłowie chcą pochylić się nad:

• postulatami ustawodawczymi zgłoszonymi przez korporacje i organizacje samorządowe,
• kwestią ograniczenia liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów,
• zakazem zatrudniania powinowatych w jednostkach budżetowych,
• referendami lokalnymi,
• liczbą powiatów grodzkich, a także
• oceną i funkcjonowaniem samorządowych kolegiów odwoławczych.

Wszystkie te zagadnienia są dla nas bardzo ważne i deklarujemy swój aktywny udział w ich rozpatrywaniu. Jednakże chcielibyśmy aby ewentualne efekty prac parlamentarnych dotyczących ustroju samorządów były skorelowane z oczekiwaniami samych samorządów w zakresie zmian ustrojowych. Chciałbym tu zacytować fragment stanowiska XVI Kongresu Gmin Wiejskich odnoszący się do tego zagadnienia: „W szeregu przypadków próba wybiórczego i punktowego rozwiązania przez ustawodawcę doraźnych problemów skutkuje powstaniem szeregu kolejnych wątpliwości i niejasności interpretacyjnych, przekładających się na rozbieżne orzecznictwo organów nadzoru i sadów administracyjnych. Uwidacznia to brak spójnej wizji i kierunków rozwoju samorządu terytorialnego w Polsce w najbliższych latach, znacząco utrudniając codzienne realizowanie zadań przez samorządowe podmioty komunalne. Mając powyższe na uwadze, Kongres Gmin Wiejskich w całości popiera postulat utworzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego, wyrażony w Przesłaniu Kongresu XXV-lecia Samorządu Terytorialnego”. Nie udało się to w czasie ubiegłego roku, który był „Rokiem 25 lat Samorządności”, może uda się na kolejną okrągłą rocznicę?

Leszek Świętalski
Sekretarz Generalny ZGWRP

SPIS TREŚCI

Spór o reformę oświaty

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2016

Relacja z dyskusji na zgromadzeniu ogólnym miast w Dąbrowie Górniczej.

Władzy centralnej oberwało się przede wszystkim za to, że chociaż za organizację edukacji odpowiadają samorządy, to rząd tak ważnych zmian, jak cofnięcie sześciolatków do przedszkoli i przywrócenie obowiązku szkolnego dla siedmiolatków, w ogóle z nimi nie konsultował.
Do obniżenia wieku szkolnego samorządy przygotowywały się przez 6 ostatnich lat. Zabieg ten wymagał poniesienia znacznych nakładów finansowych. Zarówno na dostosowanie szkół do przyjęcia najmłodszych uczniów, jak i związanych z zatrudnieniem odpowiedniej liczby nowych nauczycieli nauczania początkowego.
To wszystko zostało zmienione głosowaniem, które odbyło się w Sejmie 31 grudnia 2015 r. Wtedy to posłowie PiS uchwalili nowelizację ustawy o systemie oświaty mówiącą, że obowiązkowi szkolnemu podlegają siedmiolatki.
Projekt trafił do laski marszałkowskiej jako poselski, więc ominął całą procedurę konsultacyjną z jednostkami samorządy terytorialnego, która realizowana jest w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Co więcej samorządy nie sprzeciwiały się temu, co wydawało się trzonem proponowanej przez Prawo i Sprawiedliwość zmiany: aby to rodzice decydowali o tym, czy ich dziecko pójdzie do szkoły podstawowej w wieku lat sześciu, czy siedmiu. A dały temu wyraz popierając zgłoszony jeszcze w czerwcu 2015 r. właśnie przez posłów PiS projekt ustawy, która pozostawiając obowiązek szkolny sześciolatkom przyznawała rodzicom prawo do decyzji o późniejszym skierowaniu ich pociechy do szkoły (stanowisko Komisji Edukacji Związku Miast Polskich przyjęte we Włocławku w grudniu 2015 r.).
– Konsekwencją tej zmiany jest pozostawienie w placówkach przedszkolnych dzieci, które są przygotowane do edukacji na kolejnym szczeblu kształcenia, jakim jest szkoła podstawowa i tym samym zagrożenie pozbawieniem zatrudnienia dużej grupy nauczycieli edukacji wczesnoszkolnej, już od nowego roku szkolnego – czytamy w przyjętym przez Zgromadzenie Ogólne Związku Miast Polskich, w Dąbrowie Górniczej, stanowisku. I dalej – możliwość pozostania sześciolatków w placówkach realizujących wychowanie przedszkolne spowoduje ograniczenie dostępu do edukacji przedszkolnej dzieci trzyletnich.
A to oznacza, że gminy będą zmuszane do ogłaszania konkursów kierowanych do placówek niepublicznych w celu zapewnienia miejsc wszystkim chętnym dzieciom.
– Przyjęcie takiego rozwiązania będzie generowało w samorządach kolejne wydatki na realizację zadania własnego, jakim jest zapewnienie wychowania przedszkolnego mieszkańcom gminy – wskazuje Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich. – Co więcej przekazywana z budżetu państwa dotacja przedszkolna, także na dzieci sześcioletnie, nie zrekompensuje utraty subwencji oświatowej z tytułu realizacji obowiązku szkolnego przez sześciolatki – dodaje dyrektor Porawski.
Kolejne wątpliwości, czy cofanie sześciolatków do przedszkoli było konieczne pojawiły się po zaprezentowaniu w Sejmie przez minister edukacji informacji na temat przygotowania szkół do objęcia obowiązkiem szkolnym sześciolatków (druk sejmowy nr 124), z którego wynika, że gminy do obniżenia wieku szkolnego dobrze przygotowały podległe im placówki. Co więcej prawie 80 proc. rodziców, zapytanych o to, czy gdyby miało jeszcze raz podejmować decyzję czy posłać sześciolatka do szkoły czy przedszkola, odpowiedziało, że wybrałoby szkołę.
Tymczasem przed samorządami kolejna batalia oświatowa, związana z zapowiadaną przez rząd likwidacją gimnazjów.
Związek Miast Polskich przypomina, że na wdrożenie tej reformy wydano 130 mld zł (od 1999 r.). A badania OECD (Program Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów -Programme for International Student Assessment) nie potwierdzają obiegowej opinii o złym poziomie nauczania w tych szkołach. Przeciwnie badania wykazują wysoki poziom kompetencji gimnazjalistów.
 Uważamy, że rzetelna debata nad przyszłością gimnazjów powinna być prowadzona po przedstawieniu przez Ministerstwo Edukacji Narodowej całościowej koncepcji funkcjonowania systemu edukacji w Polsce, wypracowanej w toku dyskusji z udziałem JST – przekonuje Zygmunt Frankiewicz, prezydent Gliwic, prezes ZMP. – Prezentowane obecnie propozycje zmian, głównie w formie haseł, wprowadzają dużą dezorientację w rozumieniu znaczenia planowanych zmian - dodaje.
Każda reforma – jeśli ma przynieść dobre efekty – powinna być poprzedzona rzetelną diagnozą istniejącego stanu i szeroką konsultacją społeczną.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Czy samorządy są partnerem, czy tylko wykonawcą?

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2016

W końcu lutego odbyło się drugie w obecnej kadencji parlamentarno-rządowej posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Porządek obrad obejmował 9 punktów roboczych i 2 punkty ws. różnych. W historii funkcjonowania Komisji trudno przytoczyć podobny, bardzo krótki, porządek obrad. Z reguły było to ok. 50 i więcej punktów.

Posiedzenie trwało krótko i miało miejsce w siedzibie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie jak dotychczas w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Sam fakt relokacji obrad Komisji, przez stronę samorządową został odebrany jako sygnał deprecjacji pozycji Komisji, gdyż ma ona charakter, co zawarte jest nawet w jej nazwie, rządowo-samorządowy, a nie ministerialno-samorządowy. Konstytucyjny Minister jakim jest szef MSWiA jest tylko współprzewodniczącym Komisji. Ale nie miejsce obrad KWRiST jest w tym wszystkim najważniejsze. Mogłoby się wydawać, że „krótki” porządek obrad może być odzwierciedleniem małej aktywności legislacyjnej rządu i parlamentu. Nic z tych rzeczy. Po prostu obecna władza większość inicjatyw w zakresie prawodawstwa przejawia w formie inicjatyw poselskich. Tłumaczone jest to znacznie szybszym procedowaniem, w odróżnieniu od postępowania standardowego obejmującego uzgodnienia międzyresortowe oraz szeroko rozumiane konsultacje, w tym opiniowanie projektów przez KWRiST i jej zespoły robocze. Na dzień 28 lutego Kancelaria Sejmu zarejestrowała 288 projektów ustaw, z czego 2 projekty wniósł Prezydent RP, 9 projektów jest inicjatywami obywatelskimi zgłoszonymi w większości w ubiegłej kadencji Sejmu i które nie uległy dyskontynuacji, 1 projekt jest komisyjny, a tylko 24 ma status projektów rządowych. Wiele tych inicjatyw parlament przeistoczył w obowiązujące prawo, podejmując stosowne uchwały, konwalidowane później przez Prezydenta RP. Niestety, większość inicjatyw ustawowych wprost lub pośrednio dotyczących samorządów procedowano z minimalnym udziałem zainteresowanych, czyli strony samorządowej. Duże tempo prac parlamentarnych decydowało o możliwości właściwego rozpatrzenia projektów przez stronę samorządową oraz przygotowaniu merytorycznych opinii i stanowisk. Udział przedstawicieli korporacji samorządowych w posiedzeniach komisji wynikał bardziej z ich inicjatywy, niż był skutkiem zaproszeń płynących z samych komisji. Stronie samorządowej, wobec znikomego jej dotychczasowego wpływu na proces legislacyjny i jego efekty pozostaje bardziej rola „konsumowania” prawa w trybie post factum. Oby nie odbyło się to ze szkodą dla społeczeństwa, wobec którego samorząd, pełniąc rolę służebną, musi wykazywać się sprawnością wykonawczą, niezależnie od poziomu akceptowalności przyjmowanych regulacji. Dotyczy to przede wszystkim spraw związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, oświatą i sferą socjalną.

Leszek Świętalski
Sekretarz Generalny ZGWRP

SPIS TREŚCI

(Nie)Bezpieczeństwo w jst

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 3/2016

Wraz z dokonującym się na naszych oczach szybkim postępem technologicznym nieuchronnie pojawiają się nowe, nieznane wcześniej zagrożenia. W warstwie informatyki dotykają one zarówno osób indywidualnych, jak i firm czy instytucji publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego.

Mimo że – jak wynika z badania PBS z 18 listopada 2015 roku przeprowadzonego dla firmy Fortinet – większość kierowników działów IT deklaruje wysoki stopień bezpieczeństwa urzędów gmin, powiatów czy województw, do ich oświadczeń należy podchodzić co najmniej ostrożnie. Po pierwsze, trudno sobie wyobrazić, by jakikolwiek szef komórki organizacyjnej przyznał (nawet w anonimowym badaniu), że coś w dziedzinie, za którą ponosi odpowiedzialność, funkcjonuje słabo, ale po drugie, rodzaje występujących problemów, sposoby ich rozwiązywania i skutki braku stosowania odpowiednich zabezpieczeń nie są jeszcze wystarczająco rozpoznane. Możemy mieć bowiem do czynienia nie tylko z „klasycznym” wyciekiem informacji, ale także np. podszywaniem się pod kogoś, kwestią fizycznej ochrony serwerów, kontroli danych umieszczonych w „chmurze” itd.
Trudno też nie zauważyć, że znękane wieloma trudnościami samorządy często traktują zagadnienia cyberprzestępczości jako tzw. „ostatnią kolejność odśnieżania”, koncentrując się na sprawach bardziej palących, typu oświata, transport czy pomoc społeczna. Jest to do pewnego stopnia zrozumiałe, tym niemniej na dłuższą metę nie powinny lekceważyć kwestii związanych z ICT (ang. „Information and Communication Technology”), gdyż prędzej czy później będą zmuszone stawić im czoła. Nie wydaje się również, by niedostatek funduszy rzeczywiście stanowił główną barierę w poszukiwaniu najlepszych rozwiązań (choć w badaniu zadeklarowało tak 2/3 respondentów): wspólnoty mogą się tu oprzeć na środkach unijnych czy partnerstwie publiczno-prywatnym, a 57 proc. samorządów planuje skorzystać z dofinansowania w ramach projektu Polska Cyfrowa.
JST muszą jednak chcieć zająć się poważnie tym tematem, dobrać kompetentne grono doradców i mieć skonsultowaną z nimi wizję, co i kiedy chciałyby wdrażać. Dotyczy to szczególnie samorządów w niewielkich ośrodkach, mających tendencję do umniejszania znaczenia ryzyka związanego ze złą ochroną informatyczną. Jak do tej pory, najczęściej występującym w urzędach rozwiązaniem jest ochrona przed niechcianą pocztą i SPAM-em, a to za mało, by mówić o realnym dbaniu o bezpieczeństwo cyfrowe.
Nadzieją napawa jednak fakt, że wiele JST zainwestowało już w ochronę sprzętu komputerowego czy oprogramowania, więc istnieje duże prawdopodobieństwo, że będą swe działania kontynuować i udoskonalać. Dużo do zrobienia ma tu Ministerstwo Cyfryzacji, realizujące projekt „Bezpieczeństwo cyberprzestrzeni”. Z ekspertyzy stworzonej przez instytut badawczy NASK wynika m.in. konieczność powołania instytucji koordynującej, która zapewni odpowiednie funkcjonowanie systemu w warstwie strategiczno-legislacyjnej, jak również koordynacji działalności operacyjnej. Swoją rolę do odegrania mają też organizatorzy licznych konferencji adresowanych do samorządów – im częściej bowiem będzie się mówić o problemie cyberbezpieczeństwa i wskazywać konkretne rozwiązania, tym większa szansa, że wspólnoty zaczną z nich korzystać.

Agata Dąmbska
 ekspert think tanku Forum Od-nowa

SPIS TREŚCI

Wydatki powiatów na pomoc społeczną

AKTUALNOŚCI / ANALIZY- SAS 3/2016

Nie dysponujemy systemem szacowania potrzeb wydatkowych samorządów. Tam, gdzie istnieją jego elementy – jak w oświacie – rezultaty są kontrowersyjne. Często przyjmuje się, że rozpocząć należy od analizy wydatków faktycznie ponoszonych przez jednostki samorządowe. W zeszłym roku taką operację próbowało wykonać Ministerstwo Finansów, pracując nad nowym modelem systemu wyrównawczego.

Analiza wydatków może przynieść zaskakujące rezultaty. Ilustracją niech będzie pomoc społeczna (dział 852). Po oświacie jest to druga co do wielkości dziedzina wydatków powiatów. W 2014 r. w dziale tym 314 powiatów wydało 3 485 mln zł (14,7% ogółu wydatków), w tym 3 371 ml zł na wydatki bieżące (16,6% ogółu wydatków bieżących).
W dziale pomoc społeczna zapisane są nie tylko znaczące wydatki, ale także znaczące dochody. W 2014 r. wyniosły one łącznie 2 264 mln zł. Relacje pomiędzy dochodami a wydatkami bieżącymi (z uwzględnieniem najważniejszych rozdziałów działu 852) obrazuje tabela.

Niemal dwie trzecie wydatków bieżących powiatów na pomoc społeczną pokryte zostało ze specyficznych źródeł, bezpośrednio powiązanych z wykonywanymi usługami publicznymi. Były to przede wszystkim:

• wpływy z usług (1039 mln zł);
• dotacje z budżetu państwa na zadania własne (707 mln zł);
• transfery z innych JST (248 mln zł);
• dotacje z budżetu państwa na zadania zlecone (97 mln zł).

Wpływy te (ponad 2,1 mld zł w 2014 r.) nie rozkładają się równomiernie pomiędzy najważniejsze rozdziały. Wydatki na domy pomocy społecznej, stanowiące ponad połowę wszystkich wydatków, są niemal w całości sfinansowane poprzez wpływy od pensjonariuszy i dotacje. (W 2014 r. dochody jednego powiatu w tym rozdziale były tak wysokie, że dla całego działu 852 dochody przekroczyły wydatki.)
Pomoc społeczna na poziomie powiatowym w zaskakująco niewielkim stopniu wymaga zasilania z „ogólnych” dochodów, tj. dochodów podatkowych i subwencji ogólnej. Potrzebne jest ono przede wszystkim na rodziny zastępcze, placówki opiekuńczo-wychowawcze oraz powiatowe centra pomocy rodzinie. (Trzeba zaznaczyć, że w ramach części równoważącej subwencji powiaty otrzymały w 2014 r. ok. 83 mln zł z tytułu wysokich wydatków na rodziny zastępcze.)
Ministerstwo Finansów wskazywało na korelację wysokości wydatków w działach 852 i 853 z poziomem bezrobocia. W samej pomocy społecznej jest ona dość słaba (0,3). Nieco wyższa jest korelacja z wysokością dochodów „ogólnych” (0,37); w pewnym – ograniczonym – stopniu wysokość wydatków zależy od dostępnych środków. Relacja pomiędzy stopą bezrobocia a wydatkami w dziale 852 jest raczej pośrednia i dotyczy możliwości a nie potrzeb wydatkowych. Powiaty o wysokiej stopie bezrobocia otrzymały w 2014 r. łącznie 292 mln zł jako kwoty uzupełniające subwencji wyrównawczej i w efekcie ich dochody „ogólne” były wyższe (korelacja pomiędzy nimi a stopą bezrobocia wynosi 0,6).

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Co dalej w sprawie kwoty wolnej od podatku?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 3/2016

25 lutego Sejm odrzucił w pierwszym czytaniu poselski projekt ustawy zapewniającej samorządom pełną rekompensatę ubytku dochodów wskutek podwyższenia kwoty wolnej od podatku. Wbrew pozorom wiadomości nie są w stu procentach negatywne dla samorządów.

Projekt przejmował nową wysokość kwoty wolnej od podatku zaproponowaną przez Prezydenta RP, tj. 8 tys. zł. Równocześnie podwyższał procentowe udziały poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego we wpływach z PIT tak, aby wyższy procent obniżonej łącznej sumy wpływów podatkowych przynosił każdej jednostce samorządowej dochody w dokładnie tej samej wysokości, co od tej pory.
 Debata sejmowa była raczej krótka. Mimo tego dowiedzieliśmy się z niej kilku rzeczy. Po pierwsze, przedstawicielka klubu Prawa i Sprawiedliwości oraz wiceminister finansów wskazywali, że wejście w życie proponowanych rozwiązań obniżyłoby wpływy sektora finansów publicznych o ok. 20 mld zł rocznie. Do tej pory na ogół przywoływano niższe kwoty, pomijając głównie ubytek wpływów NFZ ze składek. 20 mld zł chyba można uznać za ostateczną kwotę – Ministerstwo Finansów to w końcu jedyny podmiot, który dysponuje tutaj pełnym zestawem niezbędnych danych.
Po drugie, ze strony obozu rządzącego padło jednoznaczne stwierdzenie, że na tak duży ubytek dochodów państwa nie stać. Jednak, wszystko na to wskazuje, nie będzie prostego powrotu do projektu prezydenckiego, zmniejszającego bez rekompensaty dochody samorządów z tytułu udziałów we wpływach z PIT o niemal 20%. I tu dla samorządów powód do ostrożnego i ograniczonego optymizmu.
Wypowiedzi przedstawicielki Klubu PiS oraz wiceministra finansów nie były precyzyjne. Można jednak wychwycić kilka elementów. Podniesienie kwoty wolnej od podatku zostanie rozłożone na etapy. Ma to znaczenie podwójne. Nie czeka nas szokowy jednorazowy ubytek dochodów samorządów z wpływów z PIT, porównywalny ze skutkami obniżenia stawek podatkowych od 2009 r. Ponadto suma dochodów opodatkowanych według skali podatkowej stale rośnie. Łączny ubytek wpływów podatkowych spowodowany podniesieniem kwoty wolnej od podatku ma (w przybliżeniu) stałą wielkość kwotową. Im później więc przeprowadzona zostanie cała operacja, tym o niższy procent obniży ona dochody samorządów z tego źródła.
Przewiduje się jakąś formę ochrony dochodów samorządów. Wiceminister Konrad Raczkowski mówił wręcz o zabezpieczeniu „w sposób pełny, zarówno z punktu widzenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego, jak i z punktu widzenia dochodów budżetu państwa”. Nie mamy żadnych przesłanek do spekulowania, co mógł mieć na myśli. Być może chodzi tu tylko o rozłożenie podwyższania kwoty zmniejszającej podatek w tym tempie, aby było ono równoważone przez wzrost łącznych dochodów opodatkowanych według skali podatkowej. W efekcie ochrona dochodów samorządów sprowadzałaby się do zapewnienia, że w żadnym kolejnym roku łączna kwota udziałów we wpływach z PIT  nie będzie niższa niż w roku poprzednim.
Rozwiązanie takie jest łagodniejsze od projektu prezydenckiego. Nie grozi zmniejszeniem dochodów, a ich kilkuletnią stagnacją. Oczywiście jeżeli docelowa kwota wolna od podatku wynosiłaby 8 tys., ostateczny ubytek dochodów ze wpływów z PIT dalej wynosiłby ok. 8 mld zł w skali roku w stosunku do dochodów potencjalnych, tj. wyliczonych od ówczesnych dochodów, ale przy dzisiejszej kwocie wolnej od podatku. Doszłoby do tego jednak dopiero po kilku latach.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Przegląd legislacyjny

AKTUALNOŚCI / PRZEGLĄD LEGISLACYJNY - SAS 3/2016

Dz.U. z 2015 r. poz. 1220, 1925. ; Dz.U. z 2016 r. poz. 34, 35,65, 129, 130, 196

UZNANIE DYPLOMÓW Z PAŃSTW UE

Od 18 stycznia 2016 r. obowiązuje ustawa z 22 grudnia 2015 r.
o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych
w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 65).

Ustawa określa zasady:

• uznawania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodów regulowanych oraz do podejmowania lub wykonywania działalności regulowanych, nabytych w innych niż Rzeczpospolita Polska państwach członkowskich Unii Europejskiej, państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz Konfederacji Szwajcarskiej;
• świadczenia usług transgranicznych;
• ubiegania się o wydanie europejskiej legitymacji zawodowej.

OŚWIATA

Od 23 stycznia 2016 r. obowiązuje ustawa z 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 35).

Nowelizacja wprowadziła obowiązek szkolny od 7 roku życia, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do rozpoczęcia edukacji szkolnej od 6 roku życia – na wniosek rodziców – pod warunkiem korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny, w którym ma rozpocząć naukę w szkole podstawowej albo posiadania opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej o możliwości rozpoczęcia nauki w szkole podstawowej.

SŁUŻBA CYWILNA

Od 23 stycznia 2016 r. obowiązuje ustawa z 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 34).

Nowelizacją zrezygnowano z obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej w drodze konkursów.
Obsadzanie to następuje w drodze powołania przez uprawnione organy.

WYNAGRODZENIA POLICJANTÓW I STRAŻAKÓW

Od 2 lutego 2016 r. obowiązują rozporządzenia Rady Ministrów z 26 stycznia 2016 r. w sprawie:

• wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 129),
• wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie policjantów (Dz.U. z 2016 r., poz. 130).

Stosownie do ww. aktów wykonawczych wielokrotność kwoty bazowej, stanowiącą przeciętne uposażenie policjantów, ustalono na 3,01, zaś w odniesieniu do funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, ustalono na 2,95.

POMOC DLA „FRANKOWICZÓW”

Od 19 lutego 2016 r. obowiązuje ustawa z 9 października 2015 r.o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, którzy zaciągnęli kredyt mieszkaniowy (Dz.U. z 2015 r. poz. 1925).

Ustawa określa zasady przyznawania zwrotnego wsparcia finansowego osobom fizycznym zobowiązanym do spłaty kredytu mieszkaniowego, które znalazły się w trudnej sytuacji finansowej oraz warunki korzystania ze wsparcia. Wsparcie jest realizowane za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego, a źródłem jego finansowania oraz kosztów jego realizacji jest Fundusz Wsparcia Kredytobiorców.
Od 19 lutego 2016 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wzoru wniosku o udzielenie wsparcia kredytobiorcom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, którzy zaciągnęli kredyt mieszkaniowy (Dz.U. z 2016 r. poz. 196).
Rozporządzenie wydano na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, którzy zaciągnęli kredyt mieszkaniowy (Dz.U. poz. 1925) i określa wzór wniosku o udzielenie wsparcia dla kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej wraz z oświadczeniami oraz pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, a także o skutkach otrzymania nienależnego wsparcia.

KODEKS PRACY

Od 22 lutego 2016 r. obowiązuje ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1220).

Potrzeba nowelizacji związana była z problemem zawierania umów na czas określony na zbyt długie okresy bez obiektywnego uzasadnienia. Tymczasem celem umowy o pracę na czas określony nie jest długotrwałe (wieloletnie) zatrudnianie pracowników. Główne zmiany dotyczą ograniczenie rodzajów umów o pracę do trzech – w miejsce obecnych czterech, dookreślenia specyfiki umowy o pracę na okres próbny, zmiany zasad zatrudniania pracowników na podstawie umów o pracę na czas określony przez wprowadzenie bardziej skutecznego sposobu limitowania tych umów, uzależnienia długości okresu wypowiedzenia umowy o pracę zawartej na czas określony od okresu zatrudnienia u danego pracodawcy, analogicznie jak w przypadku umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony oraz umożliwienia pracodawcy jednostronnego zwolnienia pracownika z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia z zachowaniem prawa do wynagrodzenia (patrz str. 18 i 19).

SPIS TREŚCI

Na postanowienie w przedmiocie ekspertyzy technicznej służy zażalenie

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 3/2016

Uchwała NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OPS 4/15

„Na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie”.

Uchwała została podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, który wskazał, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru budowlanego do nakazania właścicielowi bądź zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego oraz do nałożenia na te podmioty obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustawodawca nie określił jednak formy, w jakiej organ nadzoru budowlanego działa na podstawie powołanego przepisu. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyroku NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1657/11) przyjmuje się, że formą wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego w trybie ww. przepisu jest decyzja administracyjna, przy czym
w ramach tej decyzji na podmiot określony w art. 61 Prawa budowlanego może być nałożony także obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego.
Rozstrzygając przedstawiony problem NSA wskazał, że ustawodawca przyznając organom administracji w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnienie do nałożenia obowiązkówna właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, nie określił formy, w której nałożenie tych obowiązków ma nastąpić. Ponadto, przewidując w istocie możliwość nałożenia dwóch obowiązków (tj. przeprowadzenie kontroli oraz przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części), nie sprecyzował, czy obowiązki te można nakładać tylko razem, czy też organ administracji może nałożyć jeden z nich.W ocenie NSA nie powinno budzić wątpliwości, że właściwą formą działania organu administracji w tej sprawie powinna być decyzja administracyjna, która może obejmować nakaz przeprowadzenia kontroli albo nakaz przeprowadzenia kontroli oraz żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części.
Jak wskazał NSA konieczność przedstawienia ekspertyzy może być widoczna od razu, ale także może ujawnić się dopiero po przeprowadzeniu kontroli, w związku z czym dopuszczalne jest, w świetle art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, aby organ administracji najpierw nakazał w drodze decyzji jedynie przeprowadzenie kontroli i następnie, uwzględniając jej wyniki, zobowiązał właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Rozstrzygając kwestię formy nałożenia takiego obowiązku oraz możliwości jego zaskarżenia NSA zwrócił uwagę na art. 81c ust. 2 tej ustawy, na podstawie którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych,
a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego oraz właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
W ocenie NSA, należy przyjąć wykładnię, według której art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Jednocześnie przyjął, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego (to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli), nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

SPIS TREŚCI

Powiat nie zaskarży decyzji starosty

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 3/2016

Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15
Powiat nie ma legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od siebie samego za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się jego własnością, jeżeli decyzję wydaje starosta.

Tej treści uchwałę podjął 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w odpowiedzi na postawione przez trzyosobowy skład NSA pytanie, które brzmiało: czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący  przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowo-administracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony?

GENEZA PYTANIA

Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego wydał decyzję ustalającą odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i nakazał jego wypłatę z budżetu powiatu. Jednak zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie. Zarówno wojewoda mazowiecki (organ odwoławczy), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/12) skargi tej nie uznali za uzasadnioną. A to dlatego, że w ich ocenie, w badanej sprawie powiatowi legitymacja skargowa po prostu nie przysługiwała.
Wątpliwości nabrał dopiero Naczelny Sąd Administracyjny do którego trafiła skarga kasacyjna Powiatu Warszawskiego Zachodniego. I ten sformułował skierowane do składu siedmiu sędziów przytoczone na wstępie pytanie. Bowiem w ocenie trzyosobowego składu orzekającego na gruncie rozpatrywanej sprawy pojawił się problem, czy dopuszczalne jest takie rozumienie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które z jednej strony przyznaje JST kompetencje dysponenta władztwa publicznego, a z drugiej strony postępowania administracyjnego, czy sądowo administracyjnego (postanowienie z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2071/13).

ROZPRAWA

Za przyznaniem powiatom prawa kwestionowania w postępowaniu odwoławczym czy sądowoadministracyjnym decyzji wydanych przez starostę w pierwszej instancji opowiedział Prokurator Generalny.
Prokurator Generalny zawsze stał i nadal stoi na stanowisku, że to interes prawny kreuje stronę postępowania  mówiła na rozprawie Bożena Kiecol, prokurator Prokuratury Generalnej. – Dlatego i w tej sprawie stoimy na stanowisku, że powiat powinien mieć możliwość występowania w charakterze strony, zwłaszcza w sytuacji, w której starosta orzekając o odszkodowaniu za grunt zajęty pod drogę, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, a nie powiatu – wskazywała Bożena Kiecol.
Za uchwałą przyznającą powiatom prawo do skarżenia decyzji odszkodowawczych starosty opowiadał się także Łukasz Popek, radca prawny reprezentujący Powiat Warszawski Zachodni.
– Przyznanie powiatom prawa do bycia stroną postępowań o odszkodowanie byłoby rozwiązaniem najlepszym dla wszystkich – wskazywał Łukasz Popek. – Również dlatego, że odsuwałoby od orzekającego o odszkodowaniu starosty podejrzenie, że wydaje decyzję jedynie w interesie powiatu – argumentował.

UCHWAŁA

Ostatecznie skład siedmiu sędziów NSA podjął uchwałę następującej treści: „Powiat nie ma legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a) w związku z art. 11 a) ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji  w zakresie dróg publicznych  oraz art. 38 ustawy z 5 czerwca 2008 r. o samorządzie powiatowym”.
Z tak sformułowanej uchwały wynika, że w takich sprawach powiat stroną być nie może. A to dlatego, że powiat będąc korporacyjną osobą prawną swoje zadania wykonuje za pomocą organów.
– Są to jednak nadal zadania powiatu, a nie jego organów i niezależnie od tego, czy mają one charakter zadań własnych, czy zleconych przez administrację rządową – uzasadniał Jacek Chlebny, sędzia NSA.
Sąd zwrócił też uwagę, że ustawa o samorządzie powiatowym wśród organów powiatu wymienia zarząd (organ wykonawczy) oraz radę, która jest jego organem stanowiącym i kontrolnym. Wśród organów powiatu nie został wymieniony starosta, co w ocenie NSA nie oznacza wcale, że nie jest on organem powiatu.
– Zarząd i rada są organami powiatu wyodrębnionymi organizacyjnie – tłumaczył sędzia Chlebny. – Natomiast starostę należy zaliczyć do organów powiatu wyodrębnionych funkcjonalnie. O tym bowiem, że jest on organem powiatu przesądzają przyznane staroście ustawami kompetencje – argumentował sędzia.
A skoro tak, to niedopuszczalne jest, by jeden z organów powiatu kwestionował rozstrzygnięcia innego jego organu. I to w trójinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu NSA odniósł się także do przysługującego powiatom sądowej ochrony ich samodzielności, która w ocenie sądu przede wszystkim gwarantuje im prawo do swobodnego wykonywania zadań publicznych.
– Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru – wskazywał sędzia Chlebny. – Z tak rozumianej sądowej ochrony samodzielności nie można jednak wywodzić prawa powiatu do bycia stroną w postępowaniu, w którym jego organy orzekały w pierwszej instancji – uzasadniał sędzia.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Szkolna zerówka pracuje przez cały rok

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 3/2016

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1309/14).

Oddział przedszkolny jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola i nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej (klas) szkoły podstawowej. W konsekwencji organizację pracy oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej określają przepisy ramowego statutu publicznego przedszkola, a nie ramowego statutu szkoły publicznej. Taki oddział przedszkolny jest więc – tak jak samodzielne przedszkole – placówką nieferyjną.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zapadł 10 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1309/14). Zaprezentowane w tym wyroku stanowisko zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 2 marca 2016 r. odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Bezrzeczu (sygn. akt I OSK 2515/15).

W OCENIE SĄDÓW

W ocenie WSA w Warszawie, a stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny, oddział przedszkolny funkcjonujący w szkole podstawowej jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola. Stanowisko takie wynika chociażby z art. 61 ust. 1 ustawy 7 września 1991 r.o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 21 grudnia 2015 r., poz. 2156 ze zm.), zgodnie z którym struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I – VI. Oznacza to bowiem, że oddział przedszkolny nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej (klas) szkoły podstawowej.
– Usytuowanie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej nie oznacza zatem, że oddział ten staje się integralną jednostką szkoły – czytamy w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie.
Natomiast w ocenie NSA stanowisko takie potwierdzają regulacje dotyczące kwestii merytorycznych, w szczególności realizowanego programu, organizacji pracy i tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli pracującymi z dziećmi, w tym np. z grupami dzieci sześcioletnich. – Oznacza to, że oddział przedszkolny w szkole podstawowej zachowuje odrębności programowe, a kształcenie i wychowanie w nim jest zorganizowane odmiennie niż w oddziałach szkoły podstawowej, a mianowicie na zasadach odnoszących się do oddziałów przedszkola, tj. zgodnie z ramowym statutem przedszkola – wskazywał NSA.
Innymi słowy organizację pracy oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej określają te same regulacje, co organizację przedszkola. Są to przepisy ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiące załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). A w myśl z § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola. Oznacza to, że w organizacji pracy przedszkola nie są przewidziane zimowe i letnie ferie szkolne i zalicza się je do tzw. placówek nieferyjnych.
– Tę samą zasadę należy stosować do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej – ocenił Naczelny Sąd Administracyjny. – W przeciwnym razie należałoby zakładać, że warunki nauczania, wychowania i opieki w odniesieniu do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym w oddziałach przedszkolnych, zorganizowanych w szkole podstawowej istotnie różnią się (na niekorzyść) w stosunku do warunków zapewnianych dzieciom w przedszkolach publicznych – uzasadniał sąd.

KARTA TEŻ ROZRÓŻNIA

Zarówno sąd I jak i II instancji zwróciły uwagę, że dla oddziału przedszkolnego oraz dla szkoły podstawowej odrębnie uregulowane zostały zadania i organizacja pracy.
Na przykład w ustawie z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) ustawodawca odrębnie określił status nauczycieli pracujących z grupami dzieci 6 letnich.
– Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 3 tej ustawy tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6 letnich wynosi 22 godziny – wskazywał NSA.
 Tak więc niezależnie od tego czy oddział przedszkolny usytuowany jest w przedszkolu, czy też w szkole podstawowej, tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli jest taki sam.
– Co więcej jest on wyższy aniżeli tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w szkole podstawowej, który wynosi 18 godzin – uzasadniał NSA.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Obciążenie nieruchomości samorządowej może nastąpić nieodpłatnie tylko na rzecz jst

AKTUALNOŚCI / ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE WOJEWODY - SAS 3/2016

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 3 lutego 2016 r. znak: LEX-O.4131.3.2016.LP stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej z 30 grudnia 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przejazdu i przechodu, w zakresie słowa „nieodpłatnej” w § 1 uchwały.

W ocenianej uchwale Rada Miejska wyraziła zgodę na ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu poprzez nieruchomość na rzecz każdoczesnego właściciela położonej blisko działki.Obciążenie nieruchomości miało zatem nastąpić na rzecz innego podmiotu niż jednostka samorządu terytorialnego i Skarb Państwa. W ocenie Wojewody Mazowieckiego oznacza to, że Rada Miejska wykroczyła poza dopuszczalny w art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakres nieodpłatnego obciążania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Organ nadzoru powołał się na uchwałę SN z 20 października 2010 r., III CZP 70/10, LEX 604068 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 336/14 oraz poglądy doktryny, z których jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości nieodpłatnego obciążenia nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz innych podmiotów.

SPIS TREŚCI

Obrót ziemią

AKTUALNOŚCI - SAS 3/2016

23 lutego 2016 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, przedłożony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Podstawowym założeniem projektu jest wzmocnienie ochrony ziemi rolniczej przed spekulacyjnym wykupem przez podmioty krajowe i zagraniczne, a jednym z powodów jego wprowadzenia jest fakt, że 1 maja 2016 r. przestaje obowiązywać dwunastoletni okres ochronny na zakup ziemi rolnej przez cudzoziemców.
Według nowych przepisów, państwowa ziemia rolna będzie pozostawać w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych, a podstawowym sposobem jej zagospodarowania będą korzystne dla rolników trwałe dzierżawy, zapewniające jednak właścicielską kontrolę nad sposobem ich zagospodarowania. Co do zasady sprzedaż nieruchomości (lub ich części) – wchodzących w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa – będzie wstrzymana przez 5 lat od dnia wejścia w życie przepisów tej ustawy. Z zakazu tego wyłączone będą niektóre kategorie nieruchomości np. zakaz ten nie obejmie m.in.: przeznaczone na cele inne niż rolne lub położone w granicach specjalnych stref ekonomicznych. Zasadniczo nabywcami nieruchomości rolnych będą mogli być tylko rolnicy indywidualni. Wyjątki od tej normy mają dotyczyć nabywania ziemi przez osoby bliskie sprzedającemu, jednostki samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa. W przypadku innych podmiotów sprzedaż ziemi musi zostać potwierdzona zgodą wydaną przez prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Przyjęte zasady obrotu nieruchomościami nie będą dotyczyć nabywania ziemi w wyniku dziedziczenia, orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego.
 Według założeń projektodawców nowe przepisy powinny obowiązywać od 30 kwietnia 2016 r.

SPIS TREŚCI

Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju

AKTUALNOŚCI - SAS 3/2016

16 lutego 2016 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia „Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”, przedłożoną przez Ministra Rozwoju.

W odniesieniu do samorządu terytorialnego należy odnotować, że w programie położono nacisku na włączenie w procesy rozwojowe nie tylko aglomeracji, ale także mniejszych miast i obszarów wiejskich. W konsekwencji jednym z priorytetów programu jest przeciwdziałanie powstawaniu obszarów wykluczenia oraz niwelowanie różnic w dostępie mieszkańców Polski do usług publicznych i rynku pracy. Z tych względów do głównych przedsięwzięć realizowanych przez Ministra Rozwoju we współpracy z ministrami w ramach „Planu” zaliczono m.in. utworzenie w strukturach Polskiego Funduszu Rozwoju pionu wspierania eksportu i systemu współpracy z samorządami terytorialnymi oraz innymi partnerami społecznymi w zakresie promocji eksportu oraz aktywne włączenie Ministra Rozwoju w prace nad dokumentem programowym „Pakt dla obszarów wiejskich” oraz współdziałanie na rzecz szeroko rozumianego rozwoju obszarów wiejskich.

SPIS TREŚCI