Pozycja sekretarza – mocna czy słaba?

AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 4 / 2016

Pozycja sekretarza zależy od woluntarystycznej decyzji wójta, starosty, czy marszałka. Może być bardzo silna, równa dyrektorowi generalnemu urzędu w administracji rządowej. Może też być bardzo słaba, bez żadnych lub bardzo ograniczonych kompetencji.

Samorząd terytorialny w okresie II RP opierał się głównie na sekretarzu – mówi dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Sekretarz był urzędnikiem najwyższym w hierarchii gminnych urzędników. Miał najszersze kompetencje. Zastępował wójta w sytuacjach nagłych, a także był „interrexem” pomiędzy kadencjami wójta). Odpowiadał też za załatwianie większości spraw z zakresu administracji publicznej w gminie. Posiadał też najwyższe kwalifikacje.
– Musiał mieć co najmniej maturę, która wówczas należała do rzadkości, i której np. wójt posiadać nie musiał. Ten miał jedynie posługiwać się językiem polskim w mowie i piśmie – wskazuje dr Płażek.
Ta wysoka pozycja sekretarza w okresie dwudziestolecia międzywojennego spowodowała, że gdy na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. reaktywowano w Polsce samorząd, postanowiono też przywrócić i to stanowisko. Jednak ten nowy sekretarz nie zyskał ani niegdysiejszego znaczenia ani – przede wszystkim – kompetencji.

WYMAGANIA KWALIFIKACYJNE

Zgodnie z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity z 9 września 2014 r., poz. 1202) stanowisko sekretarza gminy, powiatu, województwa, jest obligatoryjne.
– Jednocześnie, odmiennie niż w ustawie z 1990 r. – choć zastrzeżenie to nie dotyczy sekretarza województwa, albowiem ustawa z 1990 r. w ogóle nie przewidywała takiej funkcji w województwie – sekretarz zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę i po przeprowadzeniu obligatoryjnego konkursu – pisze Agnieszka Rzetecka - Gil, radca prawnyw Komentarzu do ustawy o pracownikach samorządowych (LexisNexis 2009).
Sekretarz musi być apolityczny (obowiązuje go zakaz tworzenia i przynależności do partii politycznych). A także musi mieć wysokie kwalifikacje. Na stanowisku tym można bowiem zatrudnić osobę, która posiadając co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym.
– Ponadto poza wymaganiami sekretarz musi spełnić także – jako pracownik samorządowy – wymagania określone w art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli: być obywatelem polskim; mieć pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystać z pełni praw publicznych; mieć kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku; nie być skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; cieszyć się nieposzlakowaną opinią; mieć wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym – wylicza Agnieszka Rzetecka - Gil.
– Te wysokie wymagania kwalifikacyjne jakie ustawodawca stawia przed sekretarzem to pozostałość po koncepcji stworzenia samorządowego korpusu służby cywilnej – wyjaśnia dr Stefan Płażek. – Według pierwotnych wersji projektu obowiązującej obecnie ustawy o pracownikach samorządowych [projekt ustawy uchwalonej z 21 listopada 2008 r., red.] sekretarz miał się w strukturach urzędów administracji samorządowej stać kimś na kształt dyrektora generalnego w urzędach administracji rządowej: miał być zwierzchnikiem pozostałych członków korpusu w urzędzie – wyjaśnia dr Płażek.

MOŻE TYLE, ILE WÓJT POZWOLI

Koncepcji korpusu samorządowego nie została zrealizowana, również dlatego, że spotkała się z protestem samorządowców, w szczególności wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Ci bowiem widzieli w silnym sekretarzu konkurenta i osłabienie własnej pozycji w gminie i urzędzie gminy. Dlatego właśnie w ślad za wysokimi wymaganiami sekretarz nie otrzymał praktycznie żadnych kompetencji merytorycznych i tak naprawdę może robić tyle, na ile pozwoli mu wójt, starosta, marszałek. A przesądza o tym treść art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, z której wynika, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu  oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.
– Są one zatem po pierwsze, fakultatywne, a po drugie, sformułowane w sposób mglisty, by nie rzec: bełkotliwy – komentuje Stefan Płażek. – Cóż bowiem stało na przeszkodzie np. przesądzić jasno, że to sekretarz ma organizować nabory na stanowiska urzędnicze albo prowadzić sprawy ocen okresowych czy też szkoleń urzędników? – pyta.
Podobnie kompetencje sekretarza do dokonywania bieżących czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, starosty czy marszałka (art. 8–10 ustawy o pracownikach samorządowych) też są fakultatywne.
– Pierwszeństwo przed sekretarzem ma bliżej nieokreślona „osoba zastępująca”, którą najczęściej staje się nią z naturalnych względów szef kadr urzędu, a zatem i ta kompetencja sekretarza trąci fikcją – wskazuje dr Płażek.
Nader łatwo zatem jest w urzędzie samorządowym sekretarza zmarginalizować zupełnie.

PODZIAŁ WŁADZY W GMINIE

Tak naprawdę cały spór o pozycję sekretarza, czy ma to być dyrektor generalny urzędu z prawdziwego zdarzenia, czy też jedynie stanowisko – wydmuszka, którego likwidacji będą co i raz domagać się szefowie gmin, powiatów czy województw, sprowadza się do problemu podziału władzy w jednostce samorządu terytorialnego. Przy czym nie chodzi tutaj o podział władzy znany z poziomu państwowego na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Tu chodzi o rozdzielenie władzy politycznej od administracyjnej.
– Oddzielenie polityki od administracji to podstawowy standard europejski – mówi Jerzy Stępień, sędzia, były prezes Trybunału Konstytucyjnego. – Są politycy z wyboru, którzy nadają kierunek, strategię, ale do tego mają profesjonalny, odpowiedni aparat, wykształcony, podnoszący swoje kwalifikacje. W gminie nastąpiło już całkowite zlanie się tych dwóch funkcji [w osobie wójta, red.]. To tak jakby premier był jednocześnie szefem kancelarii premiera i miał pod sobą wszystkich dyrektorów w ministerstwach – tłumaczy sędzia Stępień.
Tak samo w gminie, powiecie czy województwie sekretarz powinien pełnić rolę szefa administracji. Sekretarz z kompetencjami do podejmowania decyzji administracyjnych, oraz podległy mu aparat urzędniczy powinien realizować funkcje administracyjne samorządu pozostawiając wójtowi i radzie kształtowanie lokalnej polityki.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Zamówienia in-house

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 4 / 2016

Sporo się dzieje w zakresie zmiany Prawa zamówień publicznych. Początkowo miała to być praktycznie nowa ustawa, nad którą pracował poprzedni rząd. Prac jednakże nie ukończono. A czas nagli, ponieważ kraje Wspólnoty zobligowane są do szybkiego wprowadzenia nowych przepisów do regulacji krajowych związanych z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/24UE z 26 lutego 2014 r.

W Sejmie złożono rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 366) oraz poselski projekt (klub PSL) ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (druk nr 343). Czynnikiem wspólnym obydwu projektów jest właśnie Prawo zamówień publicznych, odnoszące się do możliwości stosowania zamówień typu in-house w gospodarowaniu odpadami komunalnymi. Co do projektu rządowego samorządy opowiadając się za zamówieniami in-house, obserwowały równocześnie podzielone stanowiska pomiędzy Ministerstwem Rozwoju a Ministerstwem Środowiska oraz Urzędem Zamówień Publicznych. W dniu 30 marca br. strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, odnosząc się pozytywnie do ostatecznych zapisów przedłożenia rządowego, sformułowała uwagi co do zamówień in-house, mające na celu uwzględnienie realiów funkcjonowania różnych form samorządowych podmiotów gospodarczych - potencjalnych realizatorów gospodarki odpadami w gminach. Uwagi te przedstawiono na posiedzeniu plenarnym KWRiST 31 marca br. Tegoż samego dnia przed Sejmem miał miejsce tzw. „Czarny marsz śmieciowy” zorganizowany przez Związek Gospodarki Odpadami (ZPGO) oraz Polską Izbę Gospodarki Odpadami (PIGO). Głównymi postulatami protestujących było wykreślenie z projektu nowelizacji PZP zapisów o zleceniach in-house, zachowanie konkurencji na rynku gospodarki odpadami oraz równe traktowanie wszystkich firm prowadzących działalność w tym sektorze, bez względu na ich formę własności. Od „Czarnego marszu” odcięła się Krajowa Izba Gospodarki Odpadami (KIGO) zrzeszająca 125 krajowych, rdzennie polskich (co podkreśla Prezes KIGO w wydanym specjalnym oświadczeniu) przedsiębiorstw gospodarki odpadami głównie o kapitale samorządowym.
Będąc członkiem Komitetu Regionów UE żywo interesowałem się prawnym usankcjonowaniem relacji gospodarczych, nie tylko w gospodarce odpadami, pomiędzy samorządami a ich własnymi podmiotami gospodarczymi. Wymagało to regulacji, gdyż życie w tym zakresie praktycznie regulowało orzecznictwo sądowe. Także w Polsce, szczególnie określając zasady tzw. „rewolucji śmieciowej”, ustawodawca za Ministerstwem Środowiska, przychylił się ku interesom wszystkich – tylko nie samorządów, które będąc w Unii, musiały działać inaczej niż ich koledzy w innych krajach. Nie było to dla samorządów zrozumiałe. Argumentowaliśmy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 2 stanowi, że „Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: – tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac poprzez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych”. ZGWRP, podobnie jak inne korporacje samorządowe, w wielu wcześniejszych stanowiskach odnoszących się do ustawy postulował o pozostawienie gminom swobody w organizacji systemu zbiórki i segregacji odpadów. To gminy odpowiadają za osiągnięcie odpowiednich poziomów i wskaźników, a zatem winne mieć swobodę w doborze instrumentów, metod i podmiotów  służących osiąganiu celów.

CZY ZATEM JESTEŚMY BLIŻEJ OSIĄGNIĘCIA NORMALNOŚCI?

Prywatne podmioty, nie wiedzieć czemu, upatrują zagrożeń dla swojej egzystencji tam gdzie ich nie ma. Strona samorządowa od czasu przygotowania nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czyli tzw. rewolucji śmieciowej nie mogła i dotąd nie może zrozumieć dlaczego zderegulowano dobrze zorganizowane systemy oparte o prawo regulujące działalność komunalną? Rewolucja śmieciowa nagle z tego systemu wyłączyła istotne ogniwa, nie bacząc na zobowiązania finansowe i ciągłość projektów. Czy zatem było dobrym rozwiązaniem zapewnienie interesów podmiotów prywatnych kosztem firm komunalnych, kosztem zatrudnionych tam pracowników, a w końcu kosztem mieszkańców? W efekcie, w niektórych sytuacjach należało płacić nowym podmiotom i łożyć jednocześnie na utrzymanie i egzystencję własnych spółek. Paranoja! Podmioty prywatne, szczególnie te małe, zdaje się nie dostrzegają, że  w wielu przypadkach je i spółki samorządowe „ograły” firmy będące potentatami. Firmy mogące startować w przetargach w całym kraju, w odróżnieniu od spółek komunalnych mogących działać w zasadzie w granicach gminy. Na początku było względnie tanio. Dopiero w następnych przetargach, kiedy już nie było konkurencji, wyszło „szydło z worka”. Zapłacili oczywiście mieszkańcy!
Samorządy domagając się implementacji przepisów „in-house”: w gospodarce odpadami stoją po stronie europejskiego ładu prawnego bez naszych narodowych pierwiastków te prawo burzące, a także po stronie tożsamych europejskich reguł w zakresie wykonywania usług publicznych na rzecz swoich wspólnot samorządowych. ”In-house” pozwoli na długofalowe planowanie i zmierzanie do osiągnięcia najlepszych efektów w gospodarce odpadami, a tym samym do racjonalizacji kosztów. Zmiany organizacyjne i kosztotwórcze wynikające z cyklicznych przetargów nie mają nic wspólnego z polityką odpowiedzialnego biznesu nie nastawionego na zysk, a na racjonalizację kosztów.
Instytucja in-house działa z powodzeniem od lat w wielu krajach m.in. w Hiszpanii, Holandii Niemczech, Szwecji, Austrii, Finlandii, a nawet w Słowenii. Warto podkreślić, że są to kraje legitymujące się najlepszymi efektami ekologicznymi w gospodarce odpadami. Podmioty komunalne muszą spełniać wszystkie wymagania, tak jak podmioty prywatne. Natomiast funkcjonowanie spółek własnych niesie z sobą i aspekt społeczny, to właśnie spółki samorządowe są gwarancją stabilnego zatrudniania pracowników w oparciu o Kodeks pracy i aktywizację osób bezrobotnych w rejonach ich działania. Łatwiej też je kontrolować. W podmiotach tych optymalizację kosztów wymusić może zawsze groźba zamówienia usług w trybie przetargowym. Społeczeństwo ma także poczucie wpływu, kontroli i decyzji w stosunku do podmiotów własnych. A głównym „nadzorcą i weryfikatorem” tych podmiotów i ich kierownictwa są wyborcy co 4 lata udający się do urn wyborczych. Wyborcy, którzy wnoszą „opłatę śmieciową”.

”In-house” pozwoli na długofalowe planowanie i zmierzanie do osiągnięcia najlepszych efektów w gospodarce odpadami, a tym samym do racjonalizacji kosztów. Zmiany organizacyjne i kosztotwórcze wynikające z cyklicznych przetargów nie mają nic wspólnego z polityką odpowiedzialnego biznesu nie nastawionego na zysk, a na racjonalizację kosztów.

Leszek Świętalski
Sekretarz Generalny Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej

SPIS TREŚCI

Nowe Prawo zamówień publicznych

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 4 / 2016

W najbliższym czasie wejdzie w życie nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych, tym samym do aktualnego stanu prawnego wprowadzone zostaną liczne innowacje dotyczące między innymi trybów postępowania, oceny oferty i wyboru oferty najkorzystniejszej, zasad wspólnego ubiegania się o zamówienie czy też umów w zamówieniach publicznych.

Nowelizacja wdroży do polskiego porządku prawnego dwie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE (Dz.Urz. UE L 94 z 28.03.2014 r. str. 65) oraz  dyrektywę 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.Urz. UE L 94 z 28.03.2014 r. str. 243). Zgodnie z art. 90 ust. 1 dyrektywy klasycznej 2014/24/UE oraz art. 106 ust. 1 dyrektywy sektorowej 2014/25/UE terminy implementacji obu dyrektyw do porządków prawnych państw członkowskich UE są tożsame i upływają w kwietniu 2016 r.

Nowelizacja znacząco ogranicza możliwość korzystania wyłącznie z kryterium najniższej ceny. Przy wyborze oferty trzeba będzie brać pod uwagę także inne kryteria np. jakościowe, społeczne, środowiskowe i innowacyjne, poprzez uwzględnienie w kryteriach oceny ofert relacji jakości do ceny lub kosztu. W związku z tym ulegnie zmianie definicja „najkorzystniejszej oferty”, przez którą będzie należało rozumieć ofertę przedstawiającą najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia lub oferty, która najlepiej spełnia kryteria inne niż cena czy też koszt, gdy cena lub koszt jest stała lub z najniższą ceną bądź kosztem gdy jedynym kryterium oceny ofert jest cena lub koszt.

Nowelizacja określa przykładowy katalog kryteriów dotyczących oceny ofert min. jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji. Należy również zaznaczyć, iż znowelizowana ustawa zakłada większe niż istniejące dotychczas możliwości brania pod uwagę aspektów społecznych w ramach kryteriów oceny ofert, w szczególności wskazując jako przykładowe kryteria: aspekty społeczne, w tym integracja zawodowa i społeczna osób defaworyzowanych, dostępność dla osób niepełnosprawnych, uwzględnianie potrzeb użytkowników, zaangażowanie i upodmiotowienie użytkowników.

Istotną zmianą w tym obszarze jest również zdefiniowanie kryterium kosztu z wykorzystaniem rachunku kosztów cyklu życia produktu. Przy czym rachunek kosztów cyklu życia obejmuje:

• koszty poniesione przez zamawiającego lub innych użytkowników: związane z nabyciem; użytkowania, w szczególności zużycie energii i innych zasobów; utrzymania; związane z wycofaniem z eksploatacji, w szczególności koszty zbiórki i recyklingu;
• koszty przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym związane z cyklem życia produktu, usługi lub robót budowlanych, o ile ich wartość pieniężną można określić i zweryfikować, dotyczące: emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń; inne związane z łagodzeniem zmian klimatu.

Ustawa w nowym kształcie ma także na celu promowanie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w warunkach określonych normami Kodeksu pracy. Wprowadzane rozwiązania mają za zadanie poprawę sytuacji pracowników na rynku i promowanie zatrudnienia na umowę o pracę, a także usuwanie zachowań zmierzających do obchodzenia przepisów prawa pracy. Zgodnie bowiem  z art. 29 ustawy, zamawiający będzie musiał określić w opisie przedmiotu zamówienia na usługi lub roboty budowlane wymagania zatrudnienia przez wykonawcę lub podwykonawcę na podstawie umowy o pracę osób wykonujących wskazane przez zamawiającego czynności w zakresie realizacji zamówienia, jeżeli wykonanie tych czynności polega na wykonywaniu pracy w rozumieniu prawa pracy.

PARTNERSTWO INWESTYCYJNE

Bardzo ciekawym rozwiązaniem w nowelizowanej ustawie, a zarazem zupełnie nowym w stosunku do obecnego kształtu ustawy, jest tryb udzielania zamówień w ramach tzw. partnerstwa inwestycyjnego. Partnerstwo innowacyjne jest procedurą, która została przewidziana w dyrektywie klasycznej 2014/24/UE, zaś jej celem będzie opracowanie innowacyjnego produktu, usługi lub robót budowlanych, a następnie udzielenie zamówienia na dostawę innowacyjnego produktu, świadczenie innowacyjnej usługi lub wykonanie innowacyjnych robót budowlanych. Natomiast innowacyjny produkt, usługa lub robota budowlana, to taka, która jest zupełnie nowym lub znacznie udoskonalonym produktem, usługą lub procesem końcowym, zakładając, iż ów wytwór został zrealizowany nową metodę marketingową lub nową metodę organizacyjną w działalności przedsiębiorczej, organizowaniu pracy lub relacjach zewnętrznych.
Tryb ten został opracowany z myślą o zamawiających, którzy poszukują innowacyjnych rozwiązań. Zgłaszają oni swoje zapotrzebowanie określając minimalne wymogi, w odpowiedzi na które zainteresowani współpracą wykonawcy składają wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postępowanie to ma prowadzić do wybrania partnerów, którzy zrealizują prace badawcze lub rozwojowe, i spośród których następnie zostanie określany partner, któremu zostanie udzielone zamówienie na dostawę innowacyjnego produktu, świadczenie innowacyjnej usługi lub wykonanie innowacyjnych robót budowlanych.

Omawiając zmiany dokonane nowelizacją nie można pominąć modyfikacji dotyczącej art. 144, czyli możliwości przekształceń już zawartych umów o zamówienie publiczne. Nowelizacja zakłada min. możliwość  zmiany już zawartego kontraktu, gdy dotyczy zamawiania dodatkowych dostaw, usług lub robót budowlanych, od dotychczasowego wykonawcy, nieobjętych zamówieniem podstawowym, o ile stały się niezbędne, pod warunkiem że zmiana wykonawcy:

• nie może zostać dokonana z powodów ekonomicznych lub technicznych, w szczególności dotyczących zamienności lub interoperacyjności sprzętu, usług lub instalacji, zamówionych w ramach zamówienia podstawowego,
• spowodowałaby istotną niedogodność lub znaczne zwiększenie kosztów dla zamawiającego,
• wartość każdej kolejnej zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie lub umowie ramowej. Inną możliwością do dokonania już zawartej umowy będzie okoliczność gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki:

–    konieczność zmiany umowy lub umowy ramowej spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć,
–    wartość zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie lub umowie ramowej.

Dokonując analizy zaproponowanych zmian ustawy, trzeba również powiedzieć o zwiększeniu ochrony prawnej wykonawców biorących udział w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych poniżej progów unijnych poprzez umożliwienie im wnoszenia odwołań na czynności zamawiającego dotyczące: opisu przedmiotu zamówienia, wyboru oferty najkorzystniejszej oraz unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Wydaje się, iż opisane zmiany będą miały pożądany wpływ na wykorzystywanie pozaekonomicznych celów zamówień publicznych takich jak ochrona środowiska, integracja społeczna czy wspieranie innowacyjności. Ważnym aspektem nowelizacji jest także promowanie zatrudnienia na podstawie umowy o pracy oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz zwiększenie pewności prawnej w zakresie dopuszczalnej zmiany umowy.

Mariusz Filipek
radca prawny

KOMENTARZ

18 kwietnia mija termin implementacji Dyrektywy Parlamentu i Rady 24/2014/UE w sprawie zamówień publicznych. Mając na względzie postęp prac legislacyjnych, z całą pewnością należy uznać, że termin ten nie zostanie zachowany. Pierwsze czytanie rządowego projektu o zmianie ustawy (druk 366) odbyło się na posiedzeniu Sejmu w dniu 31 marca 2016 r. Zdecydowano na nim o skierowaniu projektu do Komisji Gospodarki i Rozwoju, która w terminie do 26 kwietnia 2016 r. zobligowana została do  przedstawienia sprawozdania z prac nad projektem. Jeżeli termin zostanie dochowany, projekt trafi na posiedzenie Sejmu, które odbywać się będzie w dniach 27-29 kwietnia. Następnie projekt musi przejść pozostałe etapy ścieżki legislacyjnej (Senat, podpis prezydenta) i po 14 dniach vacatio legis wejdzie w życie.
Brak terminowej implementacji nie wstrzymuje terminu, od jakiego Dyrektywa znajduje bezpośrednie zastosowanie w państwie członkowskim. Największą trudnością, z którą zmierzą się instytucje zamawiające, będzie jednoczesne obowiązywanie ustawy Prawo zamówień publicznych i Dyrektywy, która w przypadku przepisów prawnych o bezwzględnym charakterze będzie miała bezpośrednie zastosowanie. Tak więc w przypadku dokonania czynności niezgodnej z przepisami Dyrektywy, to Zamawiający poniesie wszelkie konsekwencje niezastosowania właściwych przepisów.
Powyższe budzi wiele obaw po stronie zamawiających. Administracja rządowa wstrzymuje udzielanie zamówień do czasu uchwalenia nowej ustawy. W podanym terminie powinien ukazać się komunikat Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie braku terminowej implementacji i zalecenia dla Zamawiających, jak w tej sytuacji postępować. Z ostrożności zasadnym wydaje się niewszczynanie postępowań o wartościach powyżej których obowiązuje Dyrektywa (odpowiednio 135.000/209.000 i 5.225.000 euro), do czasu uchwalenia nowych przepisów.

Iwona Holka

SPIS TREŚCI

Czy należy likwidować powiaty?

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 4 / 2016

Debata o przyszłości ustroju samorządu terytorialnego Polski jest niezbędna. Powinna być ona jednak oparta o rzetelne i kompetentne analizy. Postulaty oparte bardziej na własnych przekonaniach, niż twardych danych, mogą przynieść więcej szkody niż pożytku.

Dr Mariusz Trojak, ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. finansów publicznych i samorządu terytorialnego opublikował komentarz „Kto się odważy zlikwidować powiaty?”. W komentarzu tym stawia jednoznaczną tezę, iż „Pogłębiona analiza aktualnego systemu nie pozostawia wątpliwości. Utworzenie powiatów było błędem, z którego warto się wycofać.”
Jakie argumenty przemawiają – zdaniem dr Mariusza Trojaka – za likwidacją powiatów?

POLSKI TRÓJSZCZEBLOWY SYSTEM SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
JEST WYJĄTKIEM W ŚWIETLE STANDARDÓW OBOWIĄZUJĄCYCH W EUROPIE

Komentarz rozpocząć należy od wskazania, że akurat w odniesieniu do liczby poziomów, na których powinien funkcjonować samorząd terytorialny nie ma czegoś takiego jak europejski standard. Można zatem co najwyżej oceniać na ile rozpowszechnione jest funkcjonowanie modeli z różną liczbą poziomów samorządu terytorialnego. W tym zakresie faktycznie trójpoziomową strukturę samorządu odnotowano w 4 krajach (Francja, Włochy, Hiszpania i Polska). Nie wystarcza to jednak do wyciągnięcia wniosku co do zbędności poziomu powiatowego. Należy bowiem przeanalizować strukturę samorządu w krajach o samorządzie dwupoziomowym. Warto w tym miejscu sięgnąć do wydanej w 2013 roku publikacji „Europejskie modele samorządu terytorialnego” autorstwa Magdaleny Waniewskiej-Bobin, która dokonała klasyfikacji samorządu terytorialnego z 31 państw europejskich. Okazało się, że wśród krajów o dwupoziomowej strukturze samorządu praktycznie w równym stopniu występują modele gmina-powiat (prowincja) – 7 krajów, główne Europy Zachodniej oraz gmina – województwo (region) – 9 krajów, główne Europy Środkowej. Zatem sam fakt małej popularności systemów trójpoziomowych nie jest jeszcze dostatecznym argumentem. Zresztą pomija to jeden istotny czynnik – wielkość kraju. Tę kwestię omówimy przy kolejnej tezie.

POWSZECHNE PRZEKONANIE O ZBĘDNOŚCI POWIATÓW W KRAJU
O RELATYWNIE SPRAWNIE FUNKCJONUJĄCYCH GMINACH I WOJEWÓDZTWACH

Przy planowaniu struktury administracji publicznej nie można abstrahować od wielkości kraju. W sposób oczywisty im większy jest kraj, tym potrzebne jest więcej poziomów administracji (rządowej, czy samorządowej). Nieprzypadkowo trzy pozostałe kraje, w których obowiązuje trójpoziomowa struktura samorządu terytorialnego to trzy kraje należące do czołówki krajów europejskich pod względem powierzchni i liczby ludności. W tej grupie znajdują się również: Niemcy i Wielka Brytania. W Niemczech samorząd terytorialny ma formalnie dwa poziomy, tyle że odpowiednikiem regionu (województwa) jest kraj związkowy. Z kolei w Wielkiej Brytanii sytuacja jest specyficzna – samorząd istnieje na poziomie gminnym i prowincjonalnym, ale na tym ostatnim występują dwa poziomy – dystrykty i hrabstwa. Innymi słowy – samorząd funkcjonuje na trzech poziomach podziału terytorialnego państwa. Oznacza to, że w przypadku wszystkich największych, a ludnych państw europejskich samorząd terytorialny funkcjonuje na trzech poziomach. Twierdzenie, że Polska powinna stanowić w tym przypadku wyjątek jest co najmniej dyskusyjne.

POWIATY NIEZASADNIE OTRZYMAŁY DO REALIZACJI
ZADANIA Z ZAKRESU ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Teza ta jest bardziej wyrazem aksjologii niż prakseologii. Autor bowiem wskazuje, że zadania takie mogą być powierzone gminom lub województwom lub – uwaga – z powodzeniem realizowane przez administrację rządową. Nie wspomniano jednak, czy administracja rządowa na poziomie województwa, czy nowo utworzona terytorialna administracja. Wydaje się, że to drugie. Pokazała to najdobitniej reforma podziału administracyjnego z roku 1975. Zlikwidowane powiaty odrodziły się już rok później jako rejony administracji rządowej. Okazało się bowiem, że część zadań – ze względu na swój charakter – ma naturalną skalę, w której są realizowane i skalą tą jest właśnie skala geograficzna powiatu. Twierdzenie, że zadania rządowe miałyby być realizowane przez organy administracji rządowej oznacza zatem nie tyle postulat usunięcia jednego poziomu zarządzania publicznego, tylko zmiana jego charakteru – z samorządowego na rządowy. Wątpię, by centralizacja pomogła w czymkolwiek.

OPARCIE ŹRÓDEŁ DOCHODÓW POWIATÓW
O TRANSFERY ZE STRONY BUDŻETU CENTRALNEGO

O ile z samą tezą trudno jest polemizować, to wyciągnięte wnioski są wątpliwe. Nadmierne uzależnienie budżetu powiatów od transferów z budżetu państwa jest bowiem argumentem za zwiększeniem skali dochodów własnych, nie zaś likwidacją powiatów – co zresztą w środowiskach eksperckich było wielokrotnie podnoszone.
Na marginesie – jako kuriozum należy potraktować zarzut wobec powiatów, iż w 2014 roku z majątku generowały zaledwie 1,5% swoich dochodów. W komentarzu nie wspomniano bowiem, że powiaty nie zostały wyposażone w majątek mogący być źródłem dochodów. W większości powiatów posiadane mienie ogranicza się do nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi powiatowe oraz powiatowe jednostki organizacyjne. W tej sytuacji przywołany 1,5% należy uznać za dobry wynik.

SAMORZĄDY POWIATOWE, CHCĄC REALIZOWAĆ
POWIERZONE IM ZDANIA PUBLICZNE, SYSTEMATYCZNIE ZWIĘKSZAJĄ POZIOM ZADŁUŻENIA

Argument ten wpisuje się w modny kierunek zarzucania jednostkom samorządu terytorialnego nadmiernego zadłużania się. Warto jest więc na wstępie przypomnieć dwie rzeczy:

• na koniec grudnia 2014 roku zadłużenie sektora rządowego wynosiło 781,8 mld zł, podczas gdy całego sektora samorządowego – 77,1 mld zł, w tym jednostek samorządu terytorialnego – 72,1 mld zł. W tej kwocie zadłużenie powiatów to… 5,9 mld zł. Koncentrowanie się przy analizie długu publicznego na powiatach jest zatem dużym nieporozumieniem;
• zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaciągać długu na pokrycie wydatków bieżących. W odróżnieniu od budżetu państwa dług sektora samorządowego ma zawsze odzwierciedlenie w zwiększeniu majątku publicznego.

Z tych względów należy zachować bardzo dużą ostrożność przy dyskusji o zadłużeniu sektora samorządowego. Z pewnością natomiast warto jest sięgnąć po dane. Okaże się wtedy, że postawiona teza jest po prostu fałszywa. Wystarczy spojrzeć na wynik wykonania budżetu powiatów w minionych latach. Okazuje się, że rok 2012 zamknął się nadwyżką 46 mln zł, rok 2013 – nadwyżką 161 mln zł, rok 2014 – deficytem 1,5 mln zł, rok 2015 – wszystko wskazuje na to, że znów zamkną się nadwyżką (oficjalnie dostępne są dane za III kwartał). Nie za bardzo zatem wiadomo o jakim systematycznym zwiększaniu poziomu zadłużenia jest mowa.

NISKA EFEKTYWNOŚĆ DZIAŁANIA ZWIĄZANA
Z WYSOKIMI KOSZTAMI REALIZACJI POWIERZONYCH IM USŁUG

Postawienie takiej tezy wymagałoby przeprowadzenia analizy kosztów świadczenia usług publicznych przez powiaty i porównania z potencjalnymi kosztami świadczenia tych samych usług w innej strukturze administracji publicznej. Tymczasem okazało się, że jedynym argumentem na poparcie tezy stanowiło… zwiększenie zatrudnienia w powiatach o 26% między 2005 a 2014 rokiem. Nie było to w żaden sposób powiązane z oceną, na ile poziom zatrudnienia w powiatach w roku 2005 był adekwatny do ówczesnych potrzeb. Zabrakło też chociażby analizy na ile wzrost zatrudnienia był związany z realizacją projektów unijnych. Warto też odnotować, że porównując zatrudnienie między 31 XII 2014 a 31 XII 2004 stwierdzamy, że w gminach nastąpił wzrost zatrudnienia o 26%, a w województwach – o 188% (sic!).
Parafrazując słowa komentarza – pogłębiona analiza aktualnego systemu nie pozostawia wątpliwości. Utworzenie powiatów było potrzebne i choć system wymaga udoskonalenia, to nikt nie powinien likwidować powiatów.

Grzegorz P. Kubalski
prawnik, ekspert Związku Powiatów Polskich

SPIS TREŚCI

Zasada zrównoważenia budżetu JST w średnim okresie zamiast art. 243

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 4 / 2016

Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji coraz mocniej biją na alarm w sprawie zadłużania się samorządów. Jakkolwiek problem nie jest nowy (rokrocznie kilkaset gmin ma kłopoty z uchwalaniem budżetu i spełnianiem relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych), doszło do niego m.in. nasilone zaciąganie przez JST kredytów w parabankach. Sytuacja gospodarcza samorządów jest faktycznie bardzo zła, za co winę ponosi przede wszystkim silnie redytsrybucyjny system ich finansowania. Jednak remedium na ten problem nie może być ani modyfikacja indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia, ani wprowadzenie natychmiastowej klauzuli wykonalności, ale zmiana całego fundamentu, na którym opiera się myślenie o długu samorządów, a w konsekwencji – państwa.

NIETRAFIONY ART. 243

Wady obowiązującej reguły fiskalnej są powszechnie znane: wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu trzech lat. Bazuje na danych historycznych, uniemożliwia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia unijne i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku.
Indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia wyrasta z przekonania, że źródłem rozwoju każdego samorządu są inwestycje infrastrukturalne. Dzieje się tak, bo w polskich finansach komunalnych od dawna dominuje pogląd, że dług sam w sobie nie jest zły, o ile służy zwiększeniu wartości majątku. Tymczasem w nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju staje się przede wszystkim kapitał społeczny i ludzki. Nie chodzi tu o przekreślanie znaczenia inwestycji, ale racjonalizację. Wpadliśmy bowiem – po zmarnowanych przez PRL latach – w swoisty ich kult. Efektem ubocznym takiego stanu rzeczy jest tworzenie długu.

FETYSZ INWESTYCJI

Inwestycje to nie najważniejszy aspekt, jaki powinien być brany pod uwagę przy namyśle nad zasadami zadłużania się JST. Zapomina się, że perspektywy działania wspólnoty nie wyznaczają najbliższe zaplanowane działania – wyraz aspiracji mieszkańców. Nie zakreśla jej też wieloletnia prognoza finansowa (WPF) sporządzana na okres 4 lat. Samorząd ma także swój wymiar międzygeneracyjny. Współtworzą go kolejne pokolenia. By dana JST mogła funkcjonować, musi mieć mieszkańców zdolnych do jej stałego, bieżącego finansowania. Tymczasem, jak podaje GUS w prognozie demograficznej, w 2035 r. ludność Polski spadnie do 35,7 mln osób, a na koniec 2020 r. będzie nas o milion mniej.
Czy stawiając wszystkie karty na pełną absorpcję środków unijnych w Perspektywie Finansowej 2014-2020, możemy zgodzić się na rozluźnienie reguły fiskalnej zapisanej w art. 243? Przecież nie zapobiega ona systematycznemu wzrostowi zadłużenia każdego z samorządów, który był w stanie wypracowywać nadwyżkę operacyjną. A do tego wręcz skłania do wydłużenia okresu spłaty długu, nawet na wiele dziesiątków lat. Gdzie więc tu solidarność z następnymi pokoleniami Polaków?
Prognoza GUS pokazuje też szybkie starzenie się społeczeństwa i istotny spadek dzietności Polaków. Aby uzyskać wymianę pokoleń, miernik powinien przyjmować wartość 2,1 dziecka na kobietę, a jest 1,3. Choćby w tym kontekście nowy wskaźnik zadłużenia jest niejako „niemoralny”: przesuwa tylko problem spłaty długu samorządowego w przyszłość, na kolejne pokolenia, jeszcze słabsze ekonomicznie od obecnych.

ZAUFAJMY SAMORZĄDOM

Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się kraju, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po 2020 r.) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach. W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie i równocześnie zrezygnować z indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia. Dodawana do ustawy o finansach publicznych nowa reguła fiskalna powinna stanowić, że jeżeli w danym roku wydatki samorządu są wyższe niż dochody, deficyt ten powinien być skompensowany taką samą nadwyżką budżetową nie później niż w paru kolejnych latach budżetowych. Organ stanowiący najpóźniej w drugim lub trzecim roku po wystąpieniu deficytu podejmuje uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zachowanie powyższej zasady. Reguła ta sprawdziła się w wielu rozwiniętych krajach, które postawiły na zaufanie samorządom.
Aby zasada zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie stała się spójnym elementem systemowym finansów publicznych, modyfikacji wymagają przepisy o WPF. Jej elementem powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza. Będzie to pułap wydatków podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący. Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem. Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, trzeba wprowadzić regułę analogiczną, jak dla wydatków budżetu samorządu (vide: art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).
W efekcie tej zmiany w samorządach powinna obowiązywać jedynie zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (obecny art. 242 ustawy o finansach publicznych) oraz zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie.
Propozycja nowej reguły fiskalnej nie odbiera samorządom prawa do zadłużania się. Byłoby to nierealistyczne i niezgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji. W podobnym kierunku ewoluowały reguły fiskalne w Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji. Należy też zauważyć, że udział inwestycji w budżetach tamtejszych samorządów jest na niewysokim poziomie, a tego samego można spodziewać się w odniesieniu do Polski po zredukowaniu przy pomocy środków unijnych najpoważniejszych zapóźnień infrastrukturalnych.

MECHANIZMY WSPIERAJĄCE

Dodatkiem do zaproponowanej zasady na poziomie zwiększenia partycypacji obywatelskiej mogłoby być wprowadzenie obowiązku organizowania referendum przez władze gminy w sytuacji, gdy koszt planowanej w niej inwestycji przekroczy 20% budżetu jednostki. Być może zapobiegłoby to wielu inwestycjom o nieprzemyślanych konsekwencjach i wyposażyło obywateli w realne prawo do współdecydowania o finansach własnego samorządu.
Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w polskim prawie w końcowym etapie Perspektywy Finansowej 2014-2020, tj. gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków unijnych. Powinny przy tym pamiętać, że po wyczerpaniu się tej puli przyjdzie im utrzymywać poczynione inwestycje już z własnej kieszeni.
Wdrożenie zasady zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie nie może obyć się bez równoległego wprowadzenia innych rozwiązań. By nowa zasada nie ograniczała działalności JST, muszą one uzyskać realne prawo do ustanawiania swojej organizacji wewnętrznej oraz zwiększone i usamodzielnione dochody własne, przede wszystkim poprzez ustanowienie lokalnego PIT.

Agata Dąmbska
ekspert think tanku Forum Od-nowa

SPIS TREŚCI

JST i NGO – razem łatwiej?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 4 / 2016

Współpraca trzeciego sektora z władzami publicznymi (na poziomie centralnym i samorządowym) staje się już nie tylko czymś wysoce pożądanym, ale także coraz większą koniecznością. Z obserwacji zachowań organizacji pozarządowych oraz jednostek samorządu terytorialnego wynika, że trend do kooperacji będzie się wzmacnł i poszerzał. Wymuszają go zarówno programy unijne, ekonomia czy zwykły zdrowy rozsądek,
jak i postępujące uzależnienie polskich NGO od pieniędzy publicznych.

TRZECI SEKTOR POŻĄDANY

To ostatnie zjawisko na tyle zyskuje na sile, że można wręcz mówić o wyparciu non-governmental organisations przez new-governmental organisations. Obu stronom jest to zresztą na rękę: NGO zyskują relatywnie łatwe środki na swą aktywność (ceną za to jest uzależnienie od państwa, brak swobody działań, konieczność poświęcenia czasu na czynności biurokratyczne), a administracja otrzymuje dość sprawnego wykonawcę zadań, z którymi często nie radzi sobie najlepiej lub których koszt da się obniżyć (zwłaszcza w pomocy społecznej, kulturze, edukacji). Być może nadszedł jednak właściwy czas, by przemyśleć tę współpracę na nowo, ponieważ obecnie układa się ona jedynie w schemat dawania i brania, bez sprawdzania chociażby efektywności wykorzystanych dotacji czy tworzenia spójnych zasad ich przeznaczania.
Jeszcze parę lat temu niektóre środowiska samorządowe poddawały w wątpliwość, czy organizacje pozarządowe będą w stanie (pod względem organizacyjnym, kadrowym, merytorycznym, finansowym) udźwignąć partycypowanie w realizacji usług publicznych. Jednak ostatni czas pokazał, że trzeci sektor coraz silniej się specjalizuje i profesjonalizuje, tworząc tym samym warunki do pełnego wzięcia na siebie współodpowiedzialności za przynajmniej częściowe przejęcie wykonywania zadań na rzecz mieszkańców. W Polsce funkcjonuje 112 tysięcy organizacji pozarządowych, a większość z nich podaje jako główne źródło swego finansowania pieniądze publiczne – oznacza to, że współpracują także z samorządami.
W niektórych JST (np. Dąbrowie Górniczej, Lublinie) na bazie działań podejmowanych razem lub w ścisłym porozumieniu ze środowiskami trzeciego sektora zaczęto budować wręcz całe zarządzanie miastem. Przykłady Warszawy czy Łodzi pokazują z kolei zjawisko „zasysania” działaczy organizacji pozarządowych, w tym także tzw. ruchów miejskich, jako pracowników urzędów samorządowych. Coraz więcej wspólnot tworzy długofalowe programy współpracy, wykorzystując wiedzę partnerów z non-governmental organisations.

UTRUDNIENIA WE WSPÓŁPRACY

Oczywiście, relacje pomiędzy trzecim sektorem a władzami lokalnymi nie zawsze układają się pozytywnie. Niepodważalną i ogromną, choć dość podstawową barierą we współpracy pomiędzy NGO a wspólnotami jest brak transparentności działania zarówno jednej, jak i drugiej strony. Informacje o usługach publicznych, zatrudnieniu, zasobach, kosztach zadań, źródłach ich finansowania czy efektywności wykorzystania środków muszą być w jawny i przejrzysty sposób umieszczony na dostępnym dla wszystkich ogólnopolskim portalu. Brak powszechnego wykazywania danych spowoduje w przyszłości, że tzw. społeczeństwo obywatelskie będzie coraz dalej odsuwać się od państwa i poodchodzić doń en-masse z nieufnością.
Kolejną przeszkodą w porozumieniu władz lokalnych i organizacji pozarządowych bywa często sam język komunikacji. Organizacje pozarządowe muszą wyzbyć się poczucia, że wiedzą wszystko lepiej niż administracja, a przede wszystkim za wszelką cenę poszukiwać innych środków finansowania swej działalności niż aktualnie praktykowane wiszenie na klamce państwowych darczyńców. Ich nieraz formułowane zarzuty wobec władz stają się w takiej sytuacji czystą hipokryzją i odbierają sobie możliwość nawet zasadnej krytyki poczynań państwa. W sytuacji, kiedy obie grupy podmiotów będą na równych prawach, także finansowych, bez układu wzajemnej zależności, rośnie szansa na partnerskie relacje.
Ale najistotniejszą przeszkodą w kształtowaniu zbalansowanej współpracy samorządów i trzeciego sektora jest brak samodzielności organizatorskiej JST, o czym pisze Forum Od-nowa w raporcie „Samorząd 3.0”. Gdyby poluzować ograniczenia, wynikające z obowiązku posiadania oraz utrzymywania we wspólnotach jednostek organizacyjnych dedykowanych realizacji danego typu zadań, dużą część usług, np. w dziedzinie pomocy społecznej czy kultury, można byłoby przekierować do trzeciego sektora. Stałoby się to z pożytkiem dla beneficjentów i samych organizacji. Kierunek obdarzania samorządów większą samodzielnością organizatorską został nakreślony w nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, zawierającą m.in. ideę Centrów Usług Wspólnych, która weszła w życie 1 stycznia 2016 r.

POTRZEBA ZMIAN PARADYGMATÓW

Dotychczas zlecanie zadań NGO’som było główną metodą współpracy, stosowaną przez JST. Nie jest to jednak jedyny mechanizm włączenia ich w kooperację na rzecz realizowania potrzeb mieszkańców. Można wprowadzić – wzorem Skandynawii – tzw. ogólne prawo do outsourcingu, czyli delegowania zadań poza strukturę samorządów: spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, spółce osobowej, stowarzyszeniu nieposiadającemu osobowości prawnej, stowarzyszeniu niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku, fundacji czy nawet osobie fizycznej. Polski wymóg posiadania instytucji znacząco redukuje skalę outsourcingu, ponieważ podstawowym, gwarantowanym przepisami wykonawcą jest obowiązkowo prowadzony przez samorząd podmiot, powołany właśnie do realizacji danej usługi.
Polem, gdzie widać największą szansę na rozwój współpracy między organizacjami pozarządowymi a samorządami, jest pomoc społeczna. Aby jednak NGO’sy w pełni mogły zaangażować się we wspieranie tej dziedziny, potrzebne są w niej samej poważne zmiany sposobu funkcjonowania. Obecnie opiera się ona na licznych (59 tys. w całej Polsce) jednostkach organizacyjnych, umiejscowionych w JST. Każda z tych instytucji jest szczegółowo definiowana ustawą i kilkudziesięcioma rozporządzeniami do niej. Umiejscowiono je w dodatku na wszystkich trzech szczeblach samorządu, co ex definitione implikuje dublowanie się wielu kwestii.
Polityka społeczna w obszarze pomocy społecznej i rynku pracy to polityka skierowana do publicznych służb i instytucji. Formalnie zdecentralizowanych, bo umieszczonych w strukturach samorządowych, jednak bez rzeczywistej samorządności. Dominującym przesłaniem polskiego prawa jest tworzenie i rozwijanie instytucji, a wraz z nimi ich korpusu pracowniczego. U podstaw takiego podejścia leży przekonanie, że polityka społeczna i rynku pracy wymaga publicznych, zuniformizowanych struktur organizacyjnych. To dowód wszechobecności Polski resortowej: partnerem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie są władze samorządowe czy NGO’sy, ale instytucje, które zatrudniają specjalistów z dziedzin bliskich temu urzędowi. W Polsce nie wypracowano jeszcze sposobu, który – zachowując strategiczną rolę rządu – pozwalałby na dużą operacyjną samodzielność samorządów, a przy tym ich odpowiedzialność za wydawanie pieniędzy, co udało się w Skandynawii. Dopóki to się nie stanie, pełne urzeczywistnienie zasady współpracy trzeciego sektora z władzami lokalnymi nie będzie możliwe.

Agata Dąmbska
 ekspert think tanku Forum Od-nowa

SPIS TREŚCI

Dobre wyniki finansowe samorządów za rok 2015

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 4 / 2016

Ministerstwo Finansów opublikowało zbiorcze dane na temat wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego w 2015 r. Sytuacja finansowa poszczególnych samorządów jest oczywiście zróżnicowana. Tym niemniej wskaźniki finansowe dotyczące łącznie budżetów jednostek samorządu terytorialnego za rok 2015 wyglądają optymistycznie.

Łączne dochody samorządów wyniosły 199,7 mld zł (wzrost o 2,4% w stosunku do 2014 r.) a wydatki – 196,7 mld zł (spadek o 0,2%). Zwraca uwagę nadwyżka łącznych dochodów nad wydatkami, która wyniosła ok. 2,6 mld zł. Taki dodatni wynik zdarza się bardzo rzadko, ostatni raz w 2004 r., kiedy analogiczna nadwyżka wyniosła ok. 117 mln zł. Rok 2014 zamknął się nadwyżką wydatków nad dochodami w wysokości ok. 2,4 mld zł.
Bardziej szczegółowo: 2015 r. nadwyżką budżetową zamknęło 2008 jednostek (łącznie ok. 6,3 mld zł) a deficytem – 800 jednostek (3,1 mld zł). Dla porównania, w 2014 r. 1358 jednostek wypracowało nadwyżkę budżetową w łącznej wysokości ok. 3,7 mld zł, a deficyt budżetowy wystąpił w 1451 jednostkach (łącznie ok. 6,1 mld zł). W stosunku do 2014 r. wzrosła także łączna nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi; z 16,3 do 18,2 mld zł.
Co ważne, chyba pierwszy raz od restytucji samorządu terytorialnego wyhamował wzrost zadłużenia. Łączne zobowiązania samorządów nawet nieznacznie spadły; z 72,1 mld zł na koniec 2014 r. do ok. 71,6 mld zł na koniec 2015 r. (o 475 mln zł).
Po stronie dochodowej zwraca uwagę wzrost dochodów własnych (o 4,9%), zwłaszcza zaś wzrost dochodów z udziałów we wpływach z podatków państwowych; w stosunku do 2014 r. o 9,9% w przypadku CIT i o 8,5% (i niemal 3 mld zł) w przypadku PIT. Subwencja oraz dotacje pozostały zasadniczo na tym samym co w poprzednim roku poziomie; subwencja wzrosła o 0,3%, a dotacje zmalały o 0,7%, przy czym wzrosły dotacje celowe (o 1,8%) a zmalały „europejskie” (o 5,3%).
W stosunku do 2014 r. nieco wzrosły wydatki bieżące (o 1,3%), natomiast zauważalnie zmalały wydatki majątkowe (o 6,7%). Trzeba jednak zwrócić uwagę, że spadek ten dotyczy wydatków „europejskich” (aż o 14,6%), co zrozumiałe na początku nowego okresu finansowego UE. Utrzymany został natomiast w stosunku do 2014 r. poziom pozostałych wydatków majątkowych (wzrosły o 0,1%).
Ogólny obraz jest więc następujący. Wyższej nadwyżce operacyjnej oraz wyższym dochodom majątkowym większej części samorządów nie towarzyszą wyższe niż do tej pory inwestycje. Samorządy wydają się bardzo ostrożnie gospodarować finansami, zachowując nadwyżki na przyszłe inwestycje – w tym na wkład własny do projektów europejskich. Do ostrożności skłania niewątpliwie też niepewność co do wysokości przyszłych wpływów ze źródła odpowiedzialnego w pierwszej kolejności za wzrost dochodów w 2015 r., tj. udziałów we wpływach z PIT. Podwyższenie kwoty wolnej od podatku może bowiem  wywołać ich znaczący spadek lub – co bardziej prawdopodobne – ich kilkuletnią stagnację, jak argumentowałem w poprzednim numerze SAS.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydatki powiatów w dziale „pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej”

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 4 / 2016

Wydatki 314 powiatów w dziale 853 (pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej) wyniosły w 2014 r. 1 205 mln zł, co stanowiło 5,1% ogółu ich wydatków. Dominowały wydatki bieżące – 1 182 mln zł, co stanowiło 5,6% łącznych wydatków bieżących powiatów. Łączna kwota wydatków majątkowych wynosiła jedynie niecałe 24 mln zł, tj. 0,7% ogółu wydatków majątkowych powiatów.

Po wyłączeniu wydatków na projekty europejskie i pokrewne, wydatki bieżące wyniosły w 2014 r. 844 mln zł. Główną pozycją był rozdział 85333 – powiatowe urzędy pracy (723 mln zł). Znaczące były ponadto wydatki na zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności (67 mln zł) oraz na rehabilitację niepełnosprawnych (36 mln zł).
W 2014 r. dochody w dziale 853 wyniosły 654 mln zł, a więc 54% łącznej wysokości wydatków w tym dziale. Dochody bieżące z wyłączeniem dochodów powiązanych z projektami europejskimi wyniosły natomiast 308 mln zł. Najważniejsze źródła to:

• dotacja z Funduszu Pracy na wynagrodzenia w powiatowych urzędach pracy (157,5 mln zł);
• dotacje na zadania zlecone (58,5 mln zł);
• transfery z innych JST na podstawie porozumień i umów o wykonywaniu zadań (57,3 mln zł).

Relacje pomiędzy dochodami a wydatkami bieżącymi (z uwzględnieniem najważniejszych rozdziałów działu 853) obrazuje tabela.

Przy zdecydowanym zdominowaniu działu 853 przez wydatki na powiatowe urzędy pracy należałoby się spodziewać wysokiej korelacji pomiędzy stopą bezrobocia a wysokością wydatków w przeliczeniu na mieszkania. W rzeczywistości jest ona dość silna;  współczynnik korelacji ma wartość średnią i wynosi +0,53. Po uwzględnieniu dochodów związanych bezpośrednio z wykonywaniem zadań objętych działem nieco spada (do +0,47).

Z wydatkami w tym dziale powiązane są dwa elementy systemu wyrównawczego:

• kwota uzupełniająca części wyrównawczej subwencji, przeznaczona dla powiatów, w których stopa bezrobocia jest wyższa od 110% stopy krajowej. W 2014 r. suma kwot uzupełniających dla powiatów wyniosła 292 mln zł;
• 7% łącznej kwoty części równoważącej dla powiatów, przeznaczone dla powiatów nieposiadających własnego urzędu pracy. W 2014 r. 18 powiatów otrzymało z tego tytułu łącznie 27 mln zł.

Jeżeli potraktować te uzupełnienia dochodów jako kompensatę zwiększonych potrzeb wydatkowych w dziale 853, dochodzi do oczywistej nadkompensacji. Aż 83 powiaty ma w dziale 853 dochody uzupełnione tymi częściami subwencji wyższe niż wydatki. Efekt nadkompensacji potwierdza też silna ujemna korelacja pomiędzy wysokością wydatków bieżących w dziale 853 w przeliczeniu na mieszkańca, niepokrytych specyficznymi źródłami dochodów (dochody w dziale 853, kwota uzupełniająca, odpowiednia część subwencji równoważącej) a stopą bezrobocia. Współczynnik korelacji wynosi -0,76. Efekt ten można określić następująco: im wyższa stopa bezrobocia, tym wydatki stanowią mniejsze obciążenie dla budżetu powiatu.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Przegląd legislacyjny

AKTUALNOŚCI / PRZEGLĄD LEGISLACYJNY - SAS 4 / 2016

Dz.U. z 2016 r. poz. 278, 306, 452.

BUDŻET PAŃSTWA

Od 4 marca 2016 r. obowiązuje Ustawa Budżetowa na rok 2016 z dnia 25 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 278)

Zgodnie z art. 1 tej ustawy ustala się łączną kwotę podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa
w wysokości 313 808 526 tys. zł., natomiast łączną kwotę wydatków budżetu państwa w wysokości 368 548 526 tys. zł.

REJESTR POZWOLEŃ NA BUDOWĘ

Od dnia 18 marca 2016 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestrów zgłoszeń dotyczących budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 306)

Rozporządzenie reguluje sposób prowadzenia rejestru wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestru zgłoszeń dotyczących budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, uwzględniając dane i informacje podlegające wpisowi do rejestru. Zgodnie z § 1 rozporządzenia rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzony w częściach dotyczących:

• wniosków o pozwolenie na budowę;
• decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od dnia 6 kwietnia 2016 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie wypoczynku dzieci i młodzieży (Dz.U. z 2016 r. poz. 452)

Rozporządzenie wydano na podstawie art. 92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 oraz z 2016 r. poz. 35, 64 i 195) i określa:

• termin złożenia zgłoszenia wypoczynku, jego formę, dokumenty dołączane do zgłoszenia oraz wzór tego zgłoszenia;
• termin przekazania karty wypoczynku oraz wzór tej karty;
• liczbę uczestników wypoczynku w grupie pozostających pod opieką jednego wychowawcy;
• obowiązki kierownika wypoczynku i wychowawcy wypoczynku, w tym obowiązek prowadzenia przez wychowawcę dziennika zajęć realizowanych podczas wypoczynku oraz wzór tego dziennika;
• obowiązki kierownika wypoczynku i wychowawcy wypoczynku organizowanego przez szkołę i placówkę;
• program kursów na kierownika wypoczynku albo wychowawcę wypoczynku, w tym formę i wymiar zajęć;
• wzór karty kwalifikacyjnej;
• wzór zaświadczenia o ukończeniu kursu na kierownika wypoczynku albo wychowawcę wypoczynku;
• dokumenty potwierdzające posiadane przygotowanie zapewniające realizację programu kursu przez kadrę prowadzącą wykłady lub zajęcia praktyczne określone w programie kursu.

SPIS TREŚCI

Brak jest normy do regulowania przez zgromadzenie związku międzygminnego kwestii diet dla jego członków

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 4/2016

Wyrok NSA z 1 marca 2016 r. sygn. akt II OPS 3015/15

W opisywanej sprawie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego, który stwierdził nieważność uchwały zgromadzenia w sprawie ustalenia wysokości diet delegatów za udział w posiedzeniach zgromadzenia i komisjach związku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzygminnego do regulowania kwestii diet dla członków tego zgromadzenia, a żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym (konstytuującej w Rozdziale 7 związki międzygminne) nie przyznaje takiej kompetencji. Wojewoda wskazał, że co prawda, przepis art. 69 ust. 3 ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania względem zgromadzenia przepisów dotyczących rady gminy, jednakże w myśl ust. 2 tego przepisu uprawnienia zgromadzenia związku są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy, wyłącznie w zakresie zadań zleconych mu przez gminy w nim uczestniczące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę podzielając stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą (patrz min. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, z 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1929/13, z 9 czerwca 2014, II OSK 753/14),
Naczelny Sąd Administracyjny  oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku, powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Zaakcentował, że różna jest sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Wskazał, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym.

P.G.

SPIS TREŚCI

Sąd powinien kontrolować Podział gminy na okręgi wyborcze

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 4/2016

Brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej dotyczącej podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu. Uniemożliwia bowiem ocenianie prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.

Dnia 16 września 2014 r. i w pełnym składzie 6 kwietnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące podziału gminy na okręgi wyborcze oraz odwołania od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej w tej sprawie.

CO MÓWI USTAWA

Zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy (art. 419). Natomiast z art. 420 tej ustawy wynika, że na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy (§ 1). Z kolei § 2 art. 420 stanowi, że od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny.
I właśnie to ostatnie zdanie art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego było przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że jest ono niezgodne z Konstytucją. W szczególności zaś z jej art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) w związku z art. 77 ust. 2 (ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej oraz z art. 165 ust. 2 Konstytucji, który stanowi że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Z UZASADNIENIA

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w sprawie określenia podziału gminy na okręgi wyborcze, wytyczania ich granic i przydziału mandatów istotne jest zachowanie równowagi między prawem gminy, której samodzielność podlega ochronie na podstawie art. 165 ust. 2 Konstytucji a stopniem ingerencji organów wyborczych w sposób dokonywania tego podziału. Podział na okręgi z punktu widzenia wymogów określonych w art. 419 Kodeksu wyborczego może mieć wady zarówno znajdujące się po stronie komisarza, jak i z przyczyny leżącej po stronie rady gminy. Kompetencja gminy do samodzielnego wydzielania okręgów winna być równoważona możliwością działań organów wyborczych. W tym zakresie powinna jednak służyć kontrola sądowa.
Podział na okręgi wyborcze, w ramach których dokonywany jest podział mandatów do organów przedstawicielskich, ma znaczenie z punktu widzenia istoty demokracji. Sposób wydzielania okręgów może deformować zasadę równości odnoszoną do rywalizujących kandydatów.
W ocenie Trybunału, możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego. Z tego względu brak sądowej kontroli określonej uchwały PKW dotyczącej podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu. Uniemożliwia bowiem ocenianie prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Bycie radnym i rolnikiem nie zawsze idzie w parze

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 4/2016

Rada gminy, albo wojewoda może uchylić mandat radnemu, jeżeli ten prowadzi gospodarstwo rolne również na gruntach dzierżawionych od gminy.

Powyższe wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadł 18 lutego 2016 r. W orzeczeniu tym sąd ostatecznie oddalił skargę radnego gminy Cieszanów na uchwałę rady stwierdzającej, że jego mandat wygasł. Przyczyną były trzy umowy dzierżawy nieruchomości rolnych, które radny zawarł z gminą.

STAN SPRAWY

R.K. został wybrany radnym w wyborach, które odbyły się w dniu 16 listopada 2014 r., a w dniu 28 listopada 2014 r. złożył ślubowanie i rozpoczął wykonywanie mandatu radnego. Zarówno przed dniem wyboru, jaki w okresie następującym po wyborach radny zawarł umowy dzierżawy gruntów stanowiących własność gminy Cieszanów.
W ocenie rady gminy Cieszanów R.K. złamał sformułowany przepisami ustawy o samorządzie gminnym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 24f ust. 1 ustawy). A także nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 24f ust. 1a gminnej ustawy ustrojowej.
Zgodnie z brzmieniem tego przepisu jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
W konsekwencji rada uznała, że uzasadnione było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.

NIEUDANA OBRONA

Uchwałę rady gminy radny zaskarżył do sądu. Argumentował, że wykładnia celowościowa art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadku korzystania przez radnego z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub w warunkach powszechnie ustalonych dla tego typu czynności, nie dochodzi do naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 tej ustawy.
Radny na swoją obronę przywołał też orzecznictwo m.in. wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2864/12), w którym wyrażony został pogląd, że o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mandatu jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością. Skarżący podkreślił, że w jego przypadku nie może być mowy o takiej sytuacji, albowiem rada w Cieszanowie nie posiada żadnych kompetencji w zakresie podejmowania uchwał czy decyzji w sprawie wydzierżawiania nieruchomości, które zostały mu wydzierżawione, a zatem nie zachodzi tu konflikt interesów, który mógłby powodować potencjalne korupcyjne wykorzystanie mandatu przez radnego.

PRZEGRANA W DWÓCH INSTANCJACH

Skargę radnego oddalił WSA w Rzeszowie (wyrok z 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 582/15). W ocenie sądu wojewódzkiego art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę wyrażającą w sposób jednoznaczny, a przy tym bezwarunkowy, zakaz posługiwania się mieniem komunalnym przy prowadzeniu przez radnego jego działalności gospodarczej czyli działalności wymierzonej na powiększanie majątku.
Z jego literalnej treści absolutnie nie wynika, aby rada gminy miała kierować się m.in. tym, czy radny za pomocą mienia komunalnego osiąga czy nie osiąga faktyczne korzyści majątkowe bądź, czy stosunek dzierżawy mienia powstał w sposób powszechny – czytamy w uzasadnieniu rzeszowskiego wyroku.
Sąd zwrócił też uwagę, że w aktualnym stanie prawnym charakter zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględny, a więc taki, który nie dopuszcza wyjątków. – Przepis ten nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia – argumentował sąd.
Nie ostała się także kasacja, którą radny wniósł do NSA.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niekwestionowane ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy prowadziły do trafnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Cieszanów w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, co skutkowało zgodnym z prawem stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego – uzasadniał Wojciech Mazur, sędzia NSA.
Sąd II instancji odniósł się także do zarzutu, że R.K. z gminnych gruntów korzysta na zasadach powszechnej dostępności.
Należy zauważyć, że skarżący, jako dzierżawca był uprawniony do przedłużenia zawartych umów w razie zamiaru dalszego używania i pobierania pożytków z dzierżawionych nieruchomości. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej w stosunku do mienia gminnego nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami skarżącego jako dzierżawcy. Oceny tej nie zmienia to, że stawka przyjętego czynszu dzierżawnego miała nie odbiegać od stawek stosowanych w stosunku do innych dzierżawców – argumentował sędzia Wojciech Mazur.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 28 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/15

Art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest w stosunku do radnych rolników bardziej rygorystyczny niż przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 wójt nie tylko może prowadzić działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, ale wobec braku stosownych ograniczeń taką działalność gospodarczą może swobodnie prowadzić z wykorzystaniem gruntów dzierżawionych od gminy, której jest szefem.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Brak jest podstaw do zobowiązania właścicieli psów do ich kastracji lub sterylizacji

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 4/2016

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 4 kwietnia 2016 r. nr LEX-I.4131.54.2016.MPZ stwierdzające nieważność uchwały Nr XI/97/2016 Rady Miejskiej z 24 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy na 2016 r.

W opisywanym rozstrzygnięciu Wojewoda Mazowiecki uznał za nieprawidłowe wszystkie zapisy regulaminu, które dopuszczają nieodpłatną kastrację i sterylizację psów poza schroniskiem dla zwierząt, albowiem przekraczają one granice delegacji ustawowej z art. 1la ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt (dalej: ustawa), wprowadzając regulacje dotyczące sterylizacji i kastracji zwierząt posiadających swych właścicieli. Organ nadzoru podkreślił, że art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy przewiduje jedynie obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Brak jest natomiast przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. W ocenie Wojewody z przepisów ustawowych wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizacje programu, poprzez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli (wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1773/2015, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 417/14).

SPIS TREŚCI

Transport drogowy

AKTUALNOŚCI / SAS 4/2016

12 kwietnia 2016 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym

W projekcie przewidziano odpowiedni rejestr, który  zostanie zbudowany w oparciu o rejestry funkcjonujące w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego oraz ewidencji przewoźników drogowych, prowadzonych w starostwach oraz miastach na prawach powiatu.  Rejestr będzie się składał z trzech ewidencji:

• przedsiębiorców, którzy mają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego;
• poważnych naruszeń przepisów określających obowiązki lub warunki przewozu drogowego;
• osób, które zostały uznane za niezdolne do kierowania operacjami transportowymi przedsiębiorcy – do czasu przywrócenia dobrej reputacji.

Przyjęto, że dane gromadzone w ewidencji przedsiębiorców będą jawne i publicznie dostępne, z wyjątkiem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia oraz adresu zamieszkania. Jak zakładają projektodawcy utworzenie rejestru powinno przyczynić się do poprawy  bezpieczeństwa transportu drogowego i wzmocnienia uczciwej konkurencji a klientom zapewnić łatwy dostęp do wykazu pozytywnie zweryfikowanych przedsiębiorców.

SPIS TREŚCI

Lasy

AKTUALNOŚCI / SAS 4/2016

5 kwietnia 2016 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach, przedłożony przez Ministra Środowiska.

Podstawowym celem nowelizacji ustawy jest ochrona lasów prywatnych przed niekontrolowanym wykupem po 1 maja 2016 r., gdyż z tym dniem mija 12-letni okres ochronny na zakup ziemi rolnej i gruntów leśnych przez cudzoziemców. Założono, że nowe regulacje nie będą ingerować w konstytucyjną istotę prawa własności, albowiem prawo pierwokupu lub wykupu nie będzie dotyczyć m.in. przypadków zbycia na rzecz szerokiego kręgu osób bliskich oraz dziedziczenia ustawowego i testamentowego, a także zbycia gospodarstwa rolnego, którego część stanowią grunty leśne. Znowelizowana ustawa ma obowiązywać od 30 kwietnia 2016 r.

SPIS TREŚCI