Bez wniosku starosty rada powiatu nie może odwołać członków zarządu powiatu
SĄDY O SAMORZĄDACH - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 6 / 2023
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 366/21
Gdyby rada powiatu mogła bez wniosku starosty odwołać dowolnego członka zarządu, to wówczas zniweczona zostałaby pozycja ustrojowa starosty, co do kształtowania osobowego zarządu. Przepis art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem wprowadzającym bezwzględny wymóg, w myśl którego członka zarządu rada powiatu może odwołać tylko na uzasadniony wniosek starosty.
Tak wynika z Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, rozpoznającego sprawę ze skargi starosty powiatu na uchwałę rady tego powiatu w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie statutu powiatu. W wydanym wyroku sąd stwierdził jej nieważność w części obejmującej siedem zmienionych zapisów statutu. Dotyczyły one m.in. zmniejszenia liczby członków zarządu powiatu z pięciu do trzech, co oznaczało ograniczenie składu zarządu jedynie do członków etatowych i tym samym rezygnację z członków pozaetatowych. Zanim rada powiatu podjęła decyzję w sprawie zmiany statutu, pod głosowanie poddano uchwałę o odwołanie starosty. Uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości głosów. Oponenci polityczni starosty, wobec nieuzyskania większości pozwalającej na jego odwołanie, co wiązałoby się z odwołaniem całego zarządu powiatu, podjęli działania zmierzające do wyeliminowania ze składu zarządu powiatu sojuszników starosty. Rada powiatu 7 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę zmieniającą statut powiatu. Zmiana dotyczyła zmniejszenia liczby członków zarządu z pięciu do trzech oraz przewidywała rozszerzenie kompetencji wicestarosty. Chodziło m.in. o zwoływanie posiedzeń zarządu nawet bez wniosku bądź upoważnienia starosty. Następnie podjęto dwie kolejne uchwały – bez wniosku starosty wymaganego art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) – w sprawie odwołania dwóch pozaetatowych członków zarządu powiatu, których obecności w składzie tego gremium statut w zmienionym brzmieniu nie przewidywał.
Po przeanalizowaniu sprawy sąd w Poznaniu uznał, że rada powiatu nie może odwołać członków zarządu powiatu w trakcie kadencji, z pominięciem woli starosty.
Starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym. Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Za organ jednostki samorządu terytorialnego starostę uznaje natomiast Kodeks postępowania administracyjnego. Staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu; starosta, choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym.
Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty. Przepis ten czytelnie wyraża koncepcję tak zwanego zarządu autorskiego, w którym władztwo ustrojowe starosty jest wzmocnione, gdyż to wyłącznie on przedstawia skład osobowy towarzyszącego mu zarządu (przy czym oczywiście składu takiego, który uzyska akceptację rady powiatu). Koncepcja zarządu autorskiego nie miałaby rzecz jasna sensu, gdyby również do starosty nie należało wyłączne prawo do wskazywania („na uzasadniony wniosek”) członków zarządu powiatu, którzy mają być odwołani.
Również z treści art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu nie można wyinterpretować kompetencji rady powiatu do dokonywania zmiany w składzie zarządu powiatu z pominięciem starosty. Art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa ustawowy, liczbowy skład zarządu powiatu oraz procedurę jego wyboru. Liczyć on może od 3 do 5 członków, stąd rada powiatu, przystępując do wyboru zarządu, winna wpierw określić w statucie, z ilu osób będzie się on składał. Gdyby rada tej lub następnej kadencji chciała zmniejszyć lub zwiększyć liczbę członków zarządu (ale w granicach określonych ustawą), powinna wpierw dokonać zmiany statutu, a dopiero później przystąpić do wyboru lub odwołania członka lub członków zarządu.
Sąd stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu, co do zasady, nie kwestionuje, wskazuje jednak zarazem, że cytowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska nie można rozpatrywać w całkowitym oderwaniu od istoty samej regulacji ustawowej i pozycji ustrojowej organów powiatu.
Należy zwrócić także uwagę, że istnieje różnica pomiędzy skorzystaniem przez radę powiatu z kompetencji do zmniejszenia lub zwiększenia liczby członków zarządu, a działaniem zorientowanym na ukształtowanie – w sposób literalnie sprzeczny z prawem (art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu) – osobowego składu zarządu powiatu, tj. z pominięciem woli starosty.
oprac. Jakub Gortyński
