Jesteś tutaj: Strona główna Aktualne wydanie Spis treści SAS10/2014

ZOBACZ PEŁNY SPIS TREŚCI ATUALNEGO NUMERU

Skarga na bezczynność organu 
w sprawie ustalenia aktualizacji opłaty rocznej

TEMAT MIESIĄCA - SAS 10 / 2014

Możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Taką uchwałę podjął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zagadnienie powyższe budziło poważne wątpliwości, ponieważ dotyczyło istotnego problemu interpretacyjnego związanego z wykładnią przepisów, które w praktyce sądowej są rozbieżnie interpretowane.

UŻYTKOWANIE WIECZYSTE

Jest instytucją prawa cywilnego, którego treść – co do zasady – kształtowana jest umownie, według zasad określonych przede wszystkim w przepisach Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W konsekwencji jest poddane cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo – metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej). 
Zgodnie z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez cały czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowa regulacja dotycząca uiszczania tej opłaty i jej wysokości została zawarta w art. 71 – 81 u.g.n. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym i to bez względu na źródło powstania samego prawa. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat na skutek zmiany wartości nieruchomości gruntowej (por. uchwały Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994/11/209 i z 25 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CZP 96/95, OSNCP 1995/12/173 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, CBOSA, z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06, CBOSA). 
Z przepisów u.s.g. wynika, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Przedmiotowe postępowanie jest więc dwustopniowe. Sprawy dotyczące sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przedsądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania, każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium.

POSTĘPOWANIE SĄDOWE

Jak argumentował NSA w uzasadnieniu uchwały taki sposób skonstruowania ochrony prawnej stwarza stan przejściowej niedopuszczalności postępowania sądowego. Może być ono wszczęte dopiero po wyczerpaniu drogi postępowania przed organem administracji. Łączność między tymi stadiami postępowania sprowadza się przy tym jedynie do wymaganego następstwa czasowego. Orzeczenia kolegium nie mają dla sądu waloru prejudycjalnego. Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia kolegium skutek kasacyjny. Orzeczenie tracąc swój byt procesowy i materialny nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Sąd rozstrzyga spór samodzielnie, rozpoznając sprawę od początku, tak jakby nie było w niej wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Przyjęta regulacja ustawowa zakłada, że żądanie przekazania sprawy do rozpoznania przez właściwy sąd powszechny jest dopuszczalne dopiero po załatwieniu sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze i wydaniu przez nie orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem. Postępowanie sądowe jest kolejną fazą procedury aktualizacyjnej, ale może być rozpoczęte wyłącznie sprzeciwem od orzeczenia kolegium, ponieważ tylko taki środek jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wszczęcie postępowania sądowego w sprawie aktualizacji opłaty następuje więc po przekazaniu sądowi przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem (art. 80 ust. 3 u.g.n.), czyli dopiero wówczas sąd powszechny staje się właściwy do rozstrzygnięcia sporu w sprawie aktualizacji opłaty. Sąd powszechny nie kontroluje przy tym ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań, ponieważ sądy powszechne nie sprawują funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Nie są więc właściwe również w sprawach bezczynności samorządowych kolegiów odwoławczych i nie mają żadnych instrumentów prawnych do zwalczania takiego zjawiska. Oznacza to, że w sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze uchylają się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone przez te organy postępowania, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową celem ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, strony umowy nie mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi.

BEZCZYNNOŚĆ ORGANU

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji ( por. wyroki NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98, z 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, CBOSA). Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. 
Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej.
Przy tak rozumianej skardze na bezczynność w sprawie sądowoadministracyjnej, należy rozważyć, czy orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4 a p.p.s.a. W piśmiennictwie zwracano uwagę, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. 
Prezentowany jest też odmienny pogląd, że użycie konkretnej nazwy aktu przez ustawodawcę nie musi przesądzać o pozadecyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia. Użycie tej czy innej formuły nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Jak podkreślał NSA takie orzeczenie jawi się jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej.
Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku pierwszemu poglądowi (por. orzeczenia NSA: z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z 23 stycznia 2007 r, sygn. akt I OSK 306/06 i z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 – wszystkie dostępne w CBSA).
Powyższe stanowisko sądów administracyjnych podziela także skład siedmiu sędziów NSA. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną użytkownika wieczystego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i u.g.n., nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie ma tu charakter sprawy oraz treść przepisów, które są podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. 
Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu, który odnosi się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Sprawa aktualizacyjna tocząca się przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma żadnych podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.
Właściwość sądu
NSA zauważył, że mimo iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. 
W uzasadnieniu uchwały z 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47, już inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania.
Jak argumentował NSA w uzasadnieniu uchwały podstawę do kontroli działań czy zaniechań organu administracji w orzecznictwie i w piśmiennictwie wywodzono z art. 184 Konstytucji RP. Z analizy tego przepisu w zw. z art. 177 Konstytucji RP wynika, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych a nie innych sądów. Konstytucja RP sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej zastrzega dla sądów administracyjnych, a tym samym wyłącza w tym zakresie właściwość sądów powszechnych. Sądom powszechnym można powierzać dalsze załatwianie spraw, mających swój początek w postępowaniu administracyjnym a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184. 
W uchwale siedmiu sędziów NSA podnosił, że skoro zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 i art. 50 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności organów administracji publicznej, to taką kontrolą należy objąć również sprawy związane z bezczynnością samorządowych kolegiów w sprawach z wniosków dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Takie sprawy są prowadzone przez organy administracji publicznej i w zakresie bezczynności organu mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej, zaś strona ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., uzasadniający wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), który wynika z prawa do rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, co jest warunkiem przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego. W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium wstrzymujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. Tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania), wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty.

Aneta Podgajna

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
– Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.)
– Ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 203, poz. 1192 ze zm.)
– Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.)

 

 

 

 

 

 

 

Skarga na bezczynność organu w sprawie ustalenia aktualizacji opłaty rocznej

TEMAT MIESIĄCA - SAS 10 / 2014

Możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Taką uchwałę podjął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zagadnienie powyższe budziło poważne wątpliwości, ponieważ dotyczyło istotnego problemu interpretacyjnego związanego z wykładnią przepisów, które w praktyce sądowej są rozbieżnie interpretowane.

UŻYTKOWANIE WIECZYSTE

Jest instytucją prawa cywilnego, którego treść – co do zasady – kształtowana jest umownie, według zasad określonych przede wszystkim w przepisach Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W konsekwencji jest poddane cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo – metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej).
Zgodnie z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez cały czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowa regulacja dotycząca uiszczania tej opłaty i jej wysokości została zawarta w art. 71 – 81 u.g.n. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym i to bez względu na źródło powstania samego prawa. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat na skutek zmiany wartości nieruchomości gruntowej (por. uchwały Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994/11/209 i z 25 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CZP 96/95, OSNCP 1995/12/173 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, CBOSA, z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06, CBOSA).
Z przepisów u.s.g. wynika, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Przedmiotowe postępowanie jest więc dwustopniowe. Sprawy dotyczące sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przedsądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania, każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium.

POSTĘPOWANIE SĄDOWE

Jak argumentował NSA w uzasadnieniu uchwały taki sposób skonstruowania ochrony prawnej stwarza stan przejściowej niedopuszczalności postępowania sądowego. Może być ono wszczęte dopiero po wyczerpaniu drogi postępowania przed organem administracji. Łączność między tymi stadiami postępowania sprowadza się przy tym jedynie do wymaganego następstwa czasowego. Orzeczenia kolegium nie mają dla sądu waloru prejudycjalnego. Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia kolegium skutek kasacyjny. Orzeczenie tracąc swój byt procesowy i materialny nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Sąd rozstrzyga spór samodzielnie, rozpoznając sprawę od początku, tak jakby nie było w niej wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Przyjęta regulacja ustawowa zakłada, że żądanie przekazania sprawy do rozpoznania przez właściwy sąd powszechny jest dopuszczalne dopiero po załatwieniu sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze i wydaniu przez nie orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem. Postępowanie sądowe jest kolejną fazą procedury aktualizacyjnej, ale może być rozpoczęte wyłącznie sprzeciwem od orzeczenia kolegium, ponieważ tylko taki środek jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wszczęcie postępowania sądowego w sprawie aktualizacji opłaty następuje więc po przekazaniu sądowi przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem (art. 80 ust. 3 u.g.n.), czyli dopiero wówczas sąd powszechny staje się właściwy do rozstrzygnięcia sporu w sprawie aktualizacji opłaty. Sąd powszechny nie kontroluje przy tym ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań, ponieważ sądy powszechne nie sprawują funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Nie są więc właściwe również w sprawach bezczynności samorządowych kolegiów odwoławczych i nie mają żadnych instrumentów prawnych do zwalczania takiego zjawiska. Oznacza to, że w sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze uchylają się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone przez te organy postępowania, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową celem ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, strony umowy nie mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi.

BEZCZYNNOŚĆ ORGANU

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji ( por. wyroki NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98, z 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, CBOSA). Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej.
Przy tak rozumianej skardze na bezczynność w sprawie sądowoadministracyjnej, należy rozważyć, czy orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4 a p.p.s.a. W piśmiennictwie zwracano uwagę, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej.
Prezentowany jest też odmienny pogląd, że użycie konkretnej nazwy aktu przez ustawodawcę nie musi przesądzać o pozadecyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia. Użycie tej czy innej formuły nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Jak podkreślał NSA takie orzeczenie jawi się jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej.
Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku pierwszemu poglądowi (por. orzeczenia NSA: z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z 23 stycznia 2007 r, sygn. akt I OSK 306/06 i z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 – wszystkie dostępne w CBSA).
Powyższe stanowisko sądów administracyjnych podziela także skład siedmiu sędziów NSA. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną użytkownika wieczystego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i u.g.n., nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie ma tu charakter sprawy oraz treść przepisów, które są podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny.
Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu, który odnosi się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Sprawa aktualizacyjna tocząca się przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma żadnych podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.
Właściwość sądu
NSA zauważył, że mimo iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W uzasadnieniu uchwały z 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47, już inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania.
Jak argumentował NSA w uzasadnieniu uchwały podstawę do kontroli działań czy zaniechań organu administracji w orzecznictwie i w piśmiennictwie wywodzono z art. 184 Konstytucji RP. Z analizy tego przepisu w zw. z art. 177 Konstytucji RP wynika, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych a nie innych sądów. Konstytucja RP sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej zastrzega dla sądów administracyjnych, a tym samym wyłącza w tym zakresie właściwość sądów powszechnych. Sądom powszechnym można powierzać dalsze załatwianie spraw, mających swój początek w postępowaniu administracyjnym a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184.
W uchwale siedmiu sędziów NSA podnosił, że skoro zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 i art. 50 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności organów administracji publicznej, to taką kontrolą należy objąć również sprawy związane z bezczynnością samorządowych kolegiów w sprawach z wniosków dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Takie sprawy są prowadzone przez organy administracji publicznej i w zakresie bezczynności organu mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej, zaś strona ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., uzasadniający wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), który wynika z prawa do rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, co jest warunkiem przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego. W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium wstrzymujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. Tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania), wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty.

Aneta Podgajna

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
– Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.)
– Ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 203, poz. 1192 ze zm.)
– Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.)

SPIS TREŚCI

Partycypacja w zarządzaniu lokalnym

Z SAMORZĄDU - SAS 10 / 2014

Zasady europejskiej polityki spójności na lata 2014-2020 oraz paradygmat polskiej polityki rozwoju, a także ustawiczne inicjatywy legislacyjne obligują samorządy terytorialne do realizacji nowych wyzwań i przedsięwzięć. Newralgiczna staje się zatem współpraca w celu partnerskiego rozwiązywania problemów, wspólnego planowania rozwoju i integracji usług publicznych. Partycypacja społeczna jest niewątpliwie świadomym i aktywnym udziałem mieszkańców w rozwiązywaniu problemów oraz wszystkich spraw istotnych dla gminy i zamieszkującej ją społeczności lokalnej. Partycypacja jest jednym z głównych komponentów nowoczesnego zarządzania publicznego.

Jedną z najważniejszych wartości są ludzie – mieszkańcy Gminy, którzy inspirują mnie – gospodarza Gminy Kurzętnik do działania, podejmowania nowych wyzwań i inicjatyw. Dialog to budowanie wzajemności… słowa księdza profesora Józefa Tischnera obrazują mój pogląd na wzajemną komunikację. Dlatego zachęcam do  współuczestnictwa, współdecydowania i współodpowiedzialności. Jestem zwolennikiem partycypacji w zarządzaniu lokalnym. Kreatywny dialog, harmonizacja i wspólna realizacja zadań są podstawowymi metodami mojego działania i jednocześnie budowania kapitału społecznego. Mieszkańcy Gminy Kurzętnik potrzebują wizji, wyraźnego kierunku, w którym gmina powinna podążać. Wspólnie go określamy, rozmawiając, wybudzając tym samym inicjatywy oddolne i realizując dalekosiężne wizje. Wynikiem tychże działań są wypracowane standardy oraz ich efekty. Jako wójt – członek samorządu terytorialnego – włączam mieszkańców w proces współdecydowania o kierunkach rozwoju społecznego, wytyczania priorytetów wydatkowania środków publicznych. Dzięki takim rozwiązaniom tworzy się płaszczyznę współpracy i porozumienia, umożliwiającą prowadzenie aktywnej polityki społecznej na poziomie lokalnym.
Instrumentami partycypacji społecznej w Gminie Kurzętnik są fundusze sołeckie, inicjatywy oddolne i sukcesywnie rozwijające się przedsięwzięcia w ramach kapitału ludzkiego. Dzięki zróżnicowanemu, pełnemu wielorakich predyspozycji kapitałowi ludzkiemu można decydować o dynamicznym rozwoju gminy, budować jej przyjazny wizerunek. Człowiek jest jedną z najbardziej prorozwojowych lokat. Entuzjazm i energia działania zmienia ludzi w pełnych zaangażowania oraz inicjatywności liderów lokalnych społeczności. Ludzie mają bezpośredni wpływ na rozwój gminy. Im bardziej aktywni są mieszkańcy, tym szybszy, dynamiczniejszy rozwój samorządu. Pobudzaniu ekspansywności na terenie naszej gminy służą rodzime organizacje oraz podejmowane przez nie prymaty. Lokalnym inkubatorem kultury na terenie gminy jest Kurzętnickie Centrum Kultury, które podejmuje inicjatywy wpisujące się permanentnie w harmonogram gminnych wydarzeń. GCK zrzesza wiele osób zainteresowanych prorozwojową wizją gminy, które realizują swoje pasje i talenty. W gminie działa szesnaście Kół Gospodyń Wiejskich (na dziewiętnaście istniejących sołectw), dziewięć Ochotniczych Straży Pożarnych i organizacje oraz grupy nieformalne zrzeszające około 1,5 tysiąca członków. W Gminie Kurzętnik realizowane są także projekty i programy w ramach inicjatyw oddolnych, skierowane do bogatego potencjału ludzkiego. Społeczności lokalnej dane są możliwości decyzyjne tak, aby mogła wpływać na podejmowane działania, które bezpośrednio jej dotyczą, a tym samym zwiększać ich skuteczność. Fundusze sołeckie są elementem gospodarowania wieloletniej polityki poszczególnych sołectw. W wyniku dyskusji publicznych, odbywających się podczas zebrań wiejskich w poszczególnych sołectwach, można stwierdzić, że społeczność gminy ma bogaty wachlarz pomysłów na wydatkowanie środków wyodrębnionych w ramach funduszy sołeckich. Ich realizacja wpływa na podwyższenie standardu życia społeczności wiejskiej, estetykę wsi, integrację mieszkańców. Implikowane inicjatywy są efektem kreatywnego dialogu samorządu i mieszkańców gminy. Nie można mówić o rozwoju lokalnym bez akceptacji społecznej czy braku inicjatywy oddolnej. Warto realizować ideę budżetu obywatelskiego poprzez tworzenie funduszu sołeckiego. Inwestycje w kapitał ludzki przekładają się na dynamiczny rozwój lokalny i są ważnym czynnikiem w stymulowaniu rozwoju każdego samorządu.

Wojciech Dereszewski

Wójt Gminy Kurzętnik / Wójt Roku 2013

SPIS TREŚCI

Przegląd legislacyjny

PRZEGLĄD LEGISLACYJNY - SAS 10 / 2014

POMOC DLA GMIN DOTKNIĘTYCH ŻYWIOŁEM

Od 23 sierpnia obowiązuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 sierpnia 2014 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w maju 2014 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1107)
Rozporządzenie wydano na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. nr 84, poz. 906, z 2010 r. nr 149, poz. 996 oraz z 2014 r. poz. 768) i określa gminy, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Wykaz gmin poszkodowanych w wyniku działania powodzi, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, osunięć ziemi lub wyładowań atmosferycznych, które miały miejsce w maju 2014 r., jest określony w załączniku do rozporządzenia.

 

WYBORY SAMORZĄDOWE

Od 27 sierpnia obowiązuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (Dz. U. z 2014 r. poz. 1134)
Rozporządzenie wydano na podstawie art. 371 § 2 i art. 474 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112, z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361, z późn. zm.). Zgodnie z tym aktem zarządzono wybory do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.  Datę wyborów wyznaczono się na niedzielę 16 listopada 2014 r.

 

OWOCE I WARZYWA W SZKOLE

Od 1 września obowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu realizacji środków towarzyszących, które służą zapewnieniu skutecznego wykonania programu „Owoce i warzywa w szkole” (Dz.U. z 2014 r. poz. 1151)
Rozporządzenie wydano na podstawie art. 19c ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. nr 145, poz. 868 oraz z 2012 r. poz. 243 i 1258). Zgodnie z § 1 tego aktu dyrektorzy szkół podstawowych oraz ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia, które uczestniczą w programie „Owoce i warzywa w szkole”, są obowiązani do zapewnienia wykonania przez szkołę działań kształtujących zdrowe nawyki żywieniowe uczniów oraz wzbogacających wiedzę o pochodzeniu produktów rolnych. W ramach ww. działań dyrektorzy szkół podstawowych oraz ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia wykonują w danym semestrze roku szkolnego co najmniej dwa z następujących zadań:

  • organizowanie konkursów i festynów tematycznych z zakresu zdrowego odżywiania;
  • organizowanie wycieczek do gospodarstw rolnych, gospodarstw ogrodniczych lub zakładów przetwórstwa owoców i warzyw;
  • organizowanie warsztatów kulinarnych z uwzględnieniem przekazywania wiedzy o zdrowym odżywianiu;
  • zakładanie i prowadzenie ogródków szkolnych;
  • wspólne spożywanie drugiego śniadania, połączone z degustacją owoców i warzyw i ich przetworów oraz upowszechnianiem wśród uczniów wiedzy z zakresu zdrowego odżywiania;
  • stosowanie innych sposobów upowszechniania informacji o korzyściach płynących ze spożywania owoców i warzyw i ich przetworów, a także o pochodzeniu i uprawie owoców i warzyw, poprzez organizowanie wystaw, przygotowywanie prezentacji lub wydawanie gazetek.

 

PROWADZENIE DOKUMENTACJI W SZKOŁACH I PRZEDSZKOLACH

Od 3 września obowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170)
Rozporządzenie wydano na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) i określa sposób prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne, a także przez publiczne placówki, dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaje tej dokumentacji.

 

INDYWIDUALNE NAUCZANIE PRZEDSZKOLNE

Od 9 września obowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci i indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży (Dz.U. z 2014 r. poz. 1157)
Rozporządzenie wydano na podstawie art. 71b ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) i określa sposób i tryb organizowania indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci oraz indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do odpowiednio przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub szkoły. Zgodnie z § 2 tego aktu indywidualne przygotowanie przedszkolne oraz indywidualne nauczanie organizuje się na czas określony, wskazany w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego lub orzeczeniu o potrzebie indywidualnego nauczania. Indywidualne przygotowanie przedszkolne oraz indywidualne nauczanie organizuje się w sposób zapewniający wykonanie zaleceń określonych w orzeczeniu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

 

PROGRAMY REALIZOWANE W ZAKRESIE POLITYKI SPÓJNOŚCI

Od 13 września obowiązuje ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146)
Ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów oraz tryb współpracy między nimi. Ustawę stosuje się również do inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, o której mowa w art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1081/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 470). Ustawy nie stosuje się natomiast do programów, o których mowa w art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, z późn. zm.).

 

WSPIERANIE RODZINY I PIECZA ZASTĘPCZA

Od 19 września obowiązuje ustawa z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1188)
Nowelizacja ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej uwzględnia zmiany, które mają poprawić funkcjonowanie rozwiązań systemowych oraz przyczynić się do lepszego jakościowo wsparcia rodzin i poprawy opieki nad dziećmi umieszczonymi w pieczy zastępczej. Propozycje zmian zmierzają również do poprawy funkcjonowania procedur adopcyjnych. Najważniejszą zmianą w ustawie jest rezygnacja z udziału sądu w wyborze formy pieczy zastępczej, w której dziecko zostanie umieszczone. Dotychczas sąd wydając postanowienie o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej określał, czy dziecko zostanie umieszczone w rodzinnej, czy też w instytucjonalnej pieczy zastępczej i wskazywał imiennie osoby pełniące funkcję rodziny zastępczej lub prowadzące rodzinny dom dziecka, u których umieszczane było dziecko. Zgodnie z nowelizacją sąd będzie jedynie umieszczał dziecko w pieczy zastępczej, natomiast obowiązek skierowania dziecka do odpowiedniej formy pieczy zastępczej spoczywać będzie na staroście, który wydawać będzie skierowanie dziecka do konkretnej rodziny zastępczej, rodzinnego domu dziecka, czy placówki opiekuńczo-wychowawczej.

SPIS TREŚCI

Pojęcie „wydanie decyzji” a upływ terminu do nałożenia opłaty adiacenckiej

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 10/2014

Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 311/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 892/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ww. wyrokiem uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Spór rozstrzygnięty w wyroku Sądu I instancji dotyczył interpretacji pojęcia „wydania” decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem SKO w Rzeszowie „wydanie” decyzji następuje z chwilą doręczenia jej stronie, bowiem z tą chwilą decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże zarówno organ, jak i strony. Prokurator natomiast stanął na stanowisku, że decyzja zostaje wydana z datą jej sporządzenia i podpisania. Tak rozumiane wydanie decyzji nastąpiło w rozpoznawanej sprawie przed upływem 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że zagadnieniem tym zajmował się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84, w której rozstrzygnięto, że termin 3-letni ma charakter materialnoprawny, może w nim nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. NSA przyjął, że 3-letni termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. NSA w ww. uchwale odmówił jednakże rozstrzygnięcia zagadnienia, czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja, uznając, że zagadnienie to wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą.
NSA zwrócił uwagę na pierwotnie inne brzmienie art. 145 ust. 2 ustawy. Po zmianie, która weszła w życie 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. NSA porównał te przepisy wskazując, że ustawodawca „ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat”, zastąpił „wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat”.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA w uzasadnieniu do powołanego na wstępie wyroku podzielił w całości stanowisko Sądu I instancji. NSA wskazał, że wykładnia zawartego w art. 145 u.g.n. pojęcia „wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej” jest prawidłowa, ponieważ jest zgodna z regułami wykładni językowej i systemowej. Sąd Naczelny podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia w art. 107 § 1 i 110 wydanie decyzji, a jej doręczenie.
Należy jednakże podkreślić, że zdanie odrębne do ww. wyroku NSA zgłosił jeden z sędziów, który podniósł, że „istotą zatem w sprawie jest nie to czy decyzja została wydana, czy doręczona stronie, ale to czy organ wykazał, w sposób jaki wymagany jest od wszystkich podmiotów, że termin zachował. Nie wystarczy tylko postawienie daty na decyzji – ta jest istotna przy ocenie czy zgodna jest z prawem obowiązującym w dacie wydania. Od strony postępowania wymaga się wykazania zachowania terminu zawitego datą nadania pisma, a nie datą jego sporządzenia.” Sędzia zauważyła, że stwierdzenie, iż ustalenie opłaty przewidzianej w art. 145 ust. 1 ww. ustawy ma nastąpić przez organ I instancji jest dodatkowym uprzywilejowaniem gminy, podobnie jak takim uprzywilejowaniem strony silniejszej jest uznanie, że dla zachowania terminu wystarczy postawienie daty na decyzji ustalającej opłatę.

SPIS TREŚCI

 

Negatywne stanowisko Rządu wobec nowej ustawy o dochodach samorządu

AKTUALNOŚCI - SAS 10 / 2014

W dniu 9 września 2014 r. Rada Ministrów uchwaliła stanowisko wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych (druk nr 2667). W projekcie tym przewidziano m.in.: zmianę zasad ustalania wpłat województw do budżetu państwa, zakładającą obniżenie tych wpłat w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów. Projektodawcy zaproponowali również wprowadzenie limitu wpłat na etapie planowania i dokonywania miesięcznych wpłat oraz przy rozliczaniu rocznej kwoty dokonywanych wpłat, a także zmianę zasad podziału części regionalnej (95 proc. wpłat) między województwa, w których dochody podatkowe, powiększone o część wyrównawczą subwencji ogólnej w przeliczeniu na jednego mieszkańca, będą niższe od analogicznych dochodów podatkowych wszystkich województw. Projekt nowelizacji zakłada także utworzenie państwowego funduszu celowego (Wojewódzki Fundusz Solidarnościowy), którego przychody pochodzić będą z 5-procentowych wpłat. Natomiast na lata 2015-2017 przewidziano wprowadzenie nowej części subwencji, tzw. subwencji korygującej, która będzie pokrywana z budżetu państwa.

Rząd negatywnie ocenił propozycje zawarte w poselskim projekcie nowelizacji, gdyż uznał, że są one niekorzystne zarówno ze względów systemowych, jak i ekonomicznych. Podstawowym argumentem przemawiającym za odrzuceniem zmian była konkluzja, że wprowadzają one stan niepewności zarówno w budżecie państwa, jak i w budżetach województw, a dodatkowo mogą wywołać negatywne skutki dla budżetu państwa i budżetów województw. Rada Ministrów wyliczyła, że w 2015 r. poselskie rozwiązania skutkowałyby np. zmniejszeniem części regionalnej subwencji ogólnej dla województw o 419,2 mln zł, przy jednoczesnym zwiększeniu wydatków budżetowych na tzw. część korygującą o 332,8 mln zł, co skutkowałoby utratą dochodów dla województw z tytułu wszystkich zmian na kwotę 99,1 mln zł.

NOWE REGULACJE DOTYCZĄCE SPECJALNYCH STREF EKONOMICZNYCH

W dniu 7 października 2014 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez Ministra Gospodarki.
Projekt przewiduje zastąpienie przedstawiciela wojewody przedstawicielem ministra finansów w radach nadzorczych spółek zarządzających strefami, a także rozszerzenie katalogu głównych zadań zarządzających specjalnymi strefami ekonomicznymi o prowadzenie współpracy ze szkołami ponadgminazjalnymi i wyższymi w celu dostosowania ich oferty edukacyjnej i programów do potrzeb pracodawców oraz prowadzenie działań zwiększających potencjał stref do powstawania struktur klastrowych.

Ponadto w projekcie:

  • doprecyzowano pojęcie „pomoc publiczna”, wskazując, że pomocą publiczną jest zwolnienie od podatku dochodowego;
  • określono, że obowiązkowe przechowywanie dokumentacji związanej z udzielaniem pomocy publicznej (zwolnień podatkowych) będzie trwało tyle ile (wydłużony) okres przedawnienia roszczeń związanych ze zwrotem pomocy, czyli 10 lat;
  • ustalono, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie ma skutkować dla przedsiębiorcy zwrotem otrzymanej pomocy publicznej (zwolnień podatkowych); przedsiębiorca do czasu zwrotu pomocy nie będzie mógł uzyskać nowego zezwolenia;
  • przewidziano, że roszczenia związane ze zwrotem pomocy publicznej (zwolnień podatkowych) będą się przedawniały po 10 latach (licząc od końca roku kalendarzowego, w którym przedsiębiorca skorzystał  ze zwolnień podatkowych);
  • przewidziano, że wniosek do ministra gospodarki o przyznanie pomocy publicznej (zwolnień podatkowych) ma być składany w ramach przetargu lub rokowań.

W dniu 7 października 2014 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie kryteriów, których spełnienie umożliwia objęcie niektórych gruntów specjalną strefą ekonomiczną. Nowe przepisy przewidują łagodniejsze kryteria obejmowania gruntów prywatnych specjalną strefą ekonomiczną, poprzez obniżenie minimalnych progów dotyczących wielkości nakładów inwestycyjnych oraz liczby tworzonych nowych miejsc pracy. Zadecydowano, że od
1 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. złagodzone wymagania będą uzależnione od poziomu stopy bezrobocia. W przypadku powiatów o stopie bezrobocia równej lub niższej od średniej krajowej progi zostały zmniejszone o 20%, natomiast w pozostałych powiatach o 30%.

SPIS TREŚCI

SPIS TREŚCI - SAS 10 / 2014

AKTUALNOŚCI

Negatywne stanowisko rządu wobec nowej ustawy o dochodach samorządu

ORZECZNICTWO

Pojęcie „wydanie decyzji” a upływ terminu do nałożenia opłaty adiacenckiej

PRZEGLĄD LEGISLACYJNY

ANALIZY

Samodzielność organizatorska samorządów - bariery i rekomendacje

KOMENTARZE

Kolejne zmiany systemu gospodarki odpadami komunalnymi

Z SAMORZĄDU

Partycypacja w zarządzaniu lokalnym

TEMAT MIESIĄCA

Skarga na bezczynność organu w sprawie ustalenia aktualizacji opłaty rocznej

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU

Koniec kadencji wójta
Termin złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego w kadencji
Odpowiedzialność gminy jako inwestora
Od którego momentu obowiązuje opłata adiacencka?
Zwolnienie powiatowej jednostki organizacyjnej z opłat z tytułu trwałego zarządu

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

Zwrot omyłkowo wypłaconego świadczenia alimentacyjnego
Skuteczne zastępcze doręczenie przesyłki listowej rejestrowanej
Odmowa wszczęcia postępowania podatkowego
Czy żądanie organu załączenia projektu mapy do celów projektowych narusza prawo?

FINANSE SAMORZĄDU

Wniosek o doręczenie korespondencji w formie elektronicznej
Pomoc na restrukturyzację - zmiany w przepisach unijnych
Umieszczenie na fakturze pojęcia „data sprzedaży”
Opodatkowanie zapomogi przyznanej przez pracowniczą kasę zapomogowo-pożyczkową

ADMINISTRACJA ZESPOLONA POWIATÓW I WOJEWÓDZTW

Zmiana użytku gruntowego z leśnego na rolny
Podwyższenie emerytury policyjnej za warunki zagrażające życiu

PRAWO PRACY

Okresy zatrudnienia wliczane do stażu pracy uprawniającego do dodatku za wysługę lat
Błędne zaliczenie okresu pracy do nagrody jubileuszowej
Prawo do nieprzerwanego urlopu
Świadectwo pracy dla wójta

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE

Czy brak ogłoszenia o przetargu skutkuje nieważnością umowy?
Zmiany w prawie zamówień publicznych
Przestrzeganie zakazu dzielenia zamówienia przy budowie kilku odcinków dróg
Zakaz preferowania lokalnych wykonawców
Usługi szkoleniowe

 

Samodzielność organizatorska samorządów - bariery i rekomendacje

FORUM OD-NOWA / ANALIZY - SAS 10 / 2014

Zwiększenie samodzielności organizatorskiej jednostek samorządu terytorialnego (JST) to jeden ze sposobów optymalizacji kosztów wspólnot oraz racjonalizacji zarządzania. Konkretne rekomendacje systemowe odnośnie elastyczności w kształtowaniu własnych struktur i sposobie realizacji zadań publicznych zaproponowano w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0”.

Różne ograniczenia samodzielności organizatorskiej JST zawierają się w całym polskim ustawodawstwie, które w drobiazgowy sposób reguluje funkcjonowanie wewnętrzne wspólnot. Limitowanie tej samodzielności uniemożliwia wypracowywanie lokalnych rozwiązań. Jedne z najbardziej dolegliwych zapisów znajdują się w ustawie o systemie oświaty (USO), ustawie o pomocy społecznej (UPS) oraz ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (UPZ). Właśnie w tych rozległych i kosztownych dziedzinach samorząd pełni najszersze funkcje usługowe, więc tu samodzielność byłaby najbardziej wskazana. Poniżej prezentujemy wnioski z projektu realizowanego wspólnie ze Związkiem Miast Polskich.

I. ANALIZA USTAWY O SYSTEMIE OŚWIATY

  1. Przepisy dotyczące samorządu w większości przypadków winny odnosić się nie do konkretnych jednostek organizacyjnych JST, lecz do samorządu jako takiego. To dane JST odpowiadają za realizację danego zadania publicznego, zaś jednostki organizacyjne mogą być tylko sposobem jego wykonania w zakresie określonym przez daną wspólnotę. W USO nie sposób zrezygnować z odniesienia do istnienia wskazanych jednostek organizacyjnych. Brak jednak w ustawie zbilansowania przepisów odnoszących się wprost do przedszkoli i szkół oraz do zadań JST w ogólności. Potrzebne są ogólne regulacje odnoszące się do roli JST w zakresie zadań oświatowych od strony możliwości kreowania polityki oświatowej przez organ JST. W literaturze podkreśla się, że samorządy realizują lokalną politykę oświatową. Trudno jednak wskazać, jakiego rodzaju jest to polityka – czy ogranicza się do utrzymywania przedszkoli i szkół, czy związana jest też z wpływaniem na proces edukacji (oferta oświatowa).
  2. Cechą charakterystyczną USO jest opis systemu oświaty od strony obowiązków podmiotów publicznych – organów prowadzących szkoły i samych szkół, które mają obowiązek zapewnić, udostępnić, zorganizować itp. Powyższe rozwiązanie niesie ze sobą wady związane z kazuistyką przepisów USO, brakiem przejrzystości ustawy i ograniczeniem samodzielności JST. Obecny układ USO powoduje ograniczenie swobody JST na poziomie skomplikowania przepisów – wchodzi ona bowiem w materię w większości przypadków już uregulowaną w ustawie ustrojowej.
  3. Układ USO powoduje, że utrudnione jest rozpoznanie kompetencji wszystkich wskazanych w ustawie podmiotów. Dotyczy to zarówno sposobu opisu tych kompetencji, jak też niekonsekwentnego podziału na zadania. Należy oddzielić kwestie organizacyjne (i te przypisać organowi prowadzącemu) od kwestii edukacyjno/wychowawczych, które powinny być wykonywane przez organ prowadzący wspólnie z innym organami/podmiotami.

 

4. Brak swobody w wyborze sposobów realizacji zadań.

  • Konieczna jest rezygnacja z limitu liczby uczniów w szkole, powyżej którego nie można przekazać jej stowarzyszeniu. Druga kwestia to zniesienie wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora o planowanym przekazaniu szkoły.
  • Należy dopuścić możliwość powstawania zespołów szkół tego samego typu.
  • Trzeba wprowadzić procedurę łączenia szkół bez konieczności przeprowadzania likwidacji. Dotyczy to m.in. tworzenia filii szkoły.
  • Istnieje potrzeba wprowadzenia przepisu wskazującego wprost, iż zawiadomienie o likwidacji szkoły odbywa się poprzez umieszczenie informacji na BIP danej JST, w sposób zwyczajowo przyjęty i na zebraniu rodziców. Dotychczas wymagane jest bowiem indywidualne zawiadomienie rodziców uczniów, co komplikuje procedurę.
  • USO winna umożliwiać organom JST w uzasadnionych przypadkach wybór innych niż jednostka budżetowa form prowadzenia szkół i placówek.

 

5. Należy przeanalizować system oświaty pod kątem wymagania jednakowych standardów minimalnych dla wszystkich szkół i przedszkoli publicznych, niezależnie od tego, czy organem prowadzącym jest samorząd, czy też nie. Dotyczy to zasad finansowania oraz wymagań dotyczących zasad organizowania zajęć. Należy wprowadzić skuteczne mechanizmy kontroli udzielanych dotacji dla szkół i placówek niepublicznych.

 

II. ANALIZA USTAWY O POMOCY SPOŁECZNEJ

W UPS nadmierny akcent położony jest na struktury organizacyjne pomocy społecznej: obowiązkowo działające i rozbudowane instytucje, pracowników, którzy muszą posiadać dokładnie określone wymagania i występować w ściśle zdefiniowanych rolach, szczegółowe standardy, a także liczne procedury. Formy prawnego ograniczania samodzielności organizacyjnej to:

  • nakaz posiadania określonych instytucji – jednostek organizacyjnych, przede wszystkim urzędów pomocy społecznej (ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie i regionalnych ośrodków pomocy społecznej);
  • przypisanie zadań publicznych własnych i zleconych bezpośrednio do instytucji;
  • zakaz łączenia instytucji/działalności lub ograniczenie możliwości ich łączenia;
  • przypisanie kompetencji organów administracji samorządowej do zakresu zadań kierownika urzędu pomocy społecznej;
  • przypisanie czynności w ramach realizacji zadań publicznych bezpośrednio do instytucji lub jej pracowników, zamiast do JST jako takiej;
  • nakaz zatrudniania pracowników;
  • nakaz posiadania określonych struktur wewnętrznych w instytucjach;
  • zdefiniowane wymogi dla instytucji/działalności;
  • zakaz zlecania przez JST zadań publicznych podmiotom zewnętrznym (zakaz outsourcingu);
  • ograniczenie odpłatności za usługi.

Samodzielność organizatorska JST, obok zapewnienia odpowiednich źródeł finansowych, stanowi kluczowy warunek skutecznej realizacji zadań przez JST. Dlatego postuluje się następujące zmiany:

  • Zwiększanie samodzielności organizatorskiej JST powinno bazować na czytelnym podziale kompetencji pomiędzy „centrum” a samorządami. Administracja centralna ma tworzyć jedynie ramę merytoryczną funkcjonowania sektora pomocy społecznej, zaś organy samorządowe odpowiadają za sposób realizowania usług: zasoby pomocy społecznej i ich wykorzystanie: organizowanie, planowanie, tworzenie, zlecanie, współfinansowanie i sprawozdawanie, a także naliczanie i wypłacanie świadczeń.
  • Zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ramach tych zadań muszą być przypisane bezpośrednio do JST lub ich organów, a nie poszczególnych instytucji.
  • Samorządy powinny jedynie „zapewniać” realizację zadań pomocy społecznej. Nie może to oznaczać obowiązku „prowadzenia” lub „utrzymywania” instytucji.
  • Nastąpi likwidacja obowiązku posiadania przez gminy, powiaty i województwa urzędów pomocy społecznej, choć chętne JST będą mogły je prowadzić. Te spośród samorządów, które zdecydują się na inną formułę realizowania zadań z dziedziny pomocy społecznej, powinny mieć możliwość wyboru podmiotu, któremu mogłyby przekazać prowadzenie takich instytucji. Oznacza to że np. dany ośrodek pomocy społecznej będzie mogła prowadzić organizacja pozarządowa, podmiot prywatny albo wspólnie parę gmin na mocy porozumienia.
  • UPS i rozporządzenia do niej powinny mówić o standardach minimalnych. JST mogłyby zapewniać usługi o wyższym standardzie zgodnie z własnymi decyzjami.

 

III. ANALIZA USTAWY O WSPIERANIU RODZINY I SYSTEMIE PIECZY ZASTĘPCZEJ

Ograniczenie samodzielności organizatorskiej JST grupuje się w 2 problemy: prymat instytucji – jednostek organizacyjnych nad samorządem i odgórne ustalanie limitów ilościowych lub finansowych dotyczących zadań JST. Na gruncie UPZ można je sprowadzić do 4 kwestii:

  • przywoływanie ośrodka pomocy społecznej i powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz ich kierowników jako realizatorów zadania JST;
  • zbyt szczegółowe regulowanie wewnętrznej organizacji placówek, w tym np. liczby dzieci;
  • zbyt szczegółowe regulowanie wysokości kwot łożonych na opiekę nad dziećmi;
  • zbyt szczegółowe regulowanie liczby i kompetencji zatrudnianych pracowników.

Propozycje zmian:

  • Nadrzędną i generalną propozycją jest likwidacja prawnego nakazu posiadania jednostek organizacyjnych JST jako obligatoryjnych wykonawców określonych zadań oraz umożliwienie każdej jednostce samorządowej podejmowania samodzielnej decyzji odnośnie wyboru ich realizatora. Pełną realizacją postulatu samodzielności organizatorskiej JST byłoby doprowadzenie do powstania zapisu, że samorząd usługę „zapewnia”, a nie „wykonuje”.
  • Rezygnacja ze wskazywania w UPZ, że wykonawcą jakichkolwiek działań z zakresu, który ten akt prawny obejmuje, jest jednostka organizacyjna samorządu. Dotyczy to również jej pracowników lub/i kierownika. W miejsce tego proponuje się wpisanie podmiotu wykonującego daną usługę – może to być podmiot trzeciego sektora lub prywatny, ale również samorząd przy pomocy ustalonej struktury (także wspólnej z innymi samorządami) lub własnych stanowisk pracy.
  • Odejście od nadawania konkretnych kompetencji jednostkom organizacyjnym samorządu na rzecz przekazania ich bądź JST jako takiej, bądź podmiotowi realizującemu dane zadanie.
  • Brak określania w ustawie szczegółowych przepisów dotyczących wskaźników liczbowych w ustalaniu ram dla działań JST – liczby dzieci objętych daną usługą, liczby godzin szkoleń pracowników itp.
  • Unikanie nadmiernie skonkretyzowanych opisów organizacji wewnętrznej danego typu placówki, których dobrą egzemplifikacją jest art. 24, jak również podawania punktów do umów zawieranych przez JST z poszczególnymi placówkami.
  • Zezwolenie JST na podejmowanie we własnym zakresie decyzji o liczbie pracowników w danej placówce, zamiast obecnego sztywnego podawania wskaźników zatrudnienia, a także odstąpienie od sporządzania zbyt precyzyjnej listy kompetencji danego typu pracownika.
  • Podział kompetencji pomiędzy ministra, wojewodę, marszałka, starostę i wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Postulowane byłoby danie organom wykonawczym JST większych uprawnień, gdyż to one odpowiadają przed mieszkańcami za prowadzenie i efekty dostarczenia usług. Uzupełnienie tego wniosku stanowiłoby stworzenie wskaźników mierzących jakość wykonanej usługi.

SPIS TREŚCI

 

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa