Egzekucja podatków i należności publicznoprawnych w praktyce
BIULETYN SAMORZĄDOWCA / WYWIADY - 1 / 2024
Czy wprowadzane zmiany w przepisach to dobry kierunek? – rozmawiamy z ekspertem w dziedzinie finansów jednostek samorządu terytorialnego dr Hanną Kmieciak
Poruszyliśmy kilka istotnych aspektów, takich jak postępowania przedegzekucyjne, współpraca gmin z naczelnikami urzędów skarbowych czy też kwestia egzekucji z nieruchomości. Przyjrzymy się także, jak nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po 25 marca 2024 r. wpłynie na egzekwowanie zaległych podatków. Dr Hanna Kmieciak będzie jedną z prelegentek VI Krajowego Kongresu Forów Skarbników, który odbędzie się w dniach 12-13 marca 2024 r. Kongres realizowany jest pod hasłem: Współpraca, zmiany, finanse publiczne. Organizatorami wydarzenia są Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego oraz działająca przy niej Krajowa Rada Forów Skarbników JST. Patronat medialny nad Kongresem objął Serwis Administracyjno-Samorządowy.
Jakie oczekiwania wiąże pani z nową większością rządową?
– Zmiany retoryki i traktowania jednostek samorządu terytorialnego jak partnerów do rozmów i wspólnych działań, czyli powrotu do normalności. Cały czas jednostki borykają się z brakiem środków na pokrycie rosnących kosztów, chociażby za prąd czy za gaz. To jest prawdziwa bolączka i podejrzewam, że to będzie jeden z dominujących tematów Kongresu Skarbników. Nie wiem, na ile skarbnicy podczas Kongresu się do tego odniosą, ale słyszałam głosy tych, którzy postulują przywrócenie udziałów w podatku PIT do takiej wysokości, na jakiej to było wcześniej. Teraz ten udział jest obniżony. Przede wszystkim najbliższy rok budżetowy będzie zdominowany przez wybory samorządowe, a jak wybory to oczywiście parcie szefów na zwiększenie kwot na inwestycje, gdyż większość z nich będzie starać się o reelekcje. Czyli będziemy mieli do czynienia z zamykaniem rozpoczętych inwestycji i realizowaniem tych obietnic, które jeszcze do wyborów będzie można zrealizować, ale na to wszystko trzeba mieć pieniądze.
W jakim kierunku mogą iść zmiany w podatkach?
– Jeżeli mówimy o podatkach lokalnych, czyli o dochodach gmin, to tutaj raczej bym widziała zmiany w kwestii egzekwowania podatków. To już się zadziało, mamy nowelizację ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na ten temat będziemy rozmawiać podczas mojego panelu na Kongresie Skarbników. W samych podatkach jako takich nie zadziało się jednak za dużo. Cały czas borykamy się na przykład z konsekwencjami wyroku Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie działalności gospodarczej, opodatkowania nieruchomości pod działalność gospodarczą. Jesteśmy w zawieszeniu, bo wyrok Trybunału daje ustawodawcy na zmianę przepisów czas do końca grudnia 2024. Miejmy nadzieję, że faktycznie ustawodawca stanie na wysokości zadania i zrobi porządek z tymi regulacjami, żebyśmy wiedzieli, jak mamy postępować, aby nie było takich sytuacji, że w roku 2025 czy pod koniec 2024 będziemy musieli dokonywać dużych zwrotów podatków podatnikom prowadzącym działalność gospodarczą, bo to w tym momencie jeszcze bardziej osłabi budżety.
Gminy rolnicze obawiają się konsekwencji wprowadzonej już nowelizacji ustawy w podatku rolnym i dzielenia się ze związkami zawodowymi rolników 1,5% dochodu z tytułu podatku rolnego. Nie odczują tego gminy miejskie czy miejsko-wiejskie, ale gminom rolniczym może być ciężko. Chociaż z drugiej strony ja bym się jednak aż tak bardzo tego nie obawiała, bo przepisy wykonawcze mówią o rekompensowaniu utraty tych dochodów z budżetu państwa, więc miejmy nadzieję, że to faktycznie będzie tak, że wszystko będziemy mieli zrekompensowane.
Jakie skutki będą miały zmiany w przepisach egzekucyjnych?
– Największą zmianą jest właśnie nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bo tutaj nakłada się na gminy jako wierzycieli – na wójtów, burmistrzów, prezydentów – sporo takich biurokratycznych, dodatkowych obowiązków.
Dzisiaj, żeby była skuteczna egzekucja, to w dużej mierze taki ciężar obowiązku zebrania pewnych informacji spoczywa na organie egzekucyjnym, czyli na naczelniku urzędu skarbowego, więc w gminach mamy naprawdę dobre rozwiązanie. Wystawiamy tytuł na podatnika i musimy tylko dopilnować czynności przedegzekucyjnych, ale od wystawienia tytułu to właściwie tylko patrzymy na ręce naczelnikowi, żeby w miarę szybko wyegzekwował zaległość. To oczywiście już się dzieje, zwłaszcza dzięki temu, że weszła w 2021 roku w lipcu aplikacja ETW. To rzeczywiście przyspieszyło działania naczelników urzędów skarbowych. Ale 25 marca tego roku zmienia się ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która przerzuca wiele obowiązków gromadzenia, czy zdobywania informacji na temat dłużników na wójtów, burmistrzów i prezydentów.
Dzisiaj, wystawiając tytuł wykonawczy na osobę fizyczną (a zdecydowanie największa ilość dłużników gmin to właśnie osoby fizyczne), wierzyciel podaje w tytule dane pana Iksińskiego i nie interesuje go, jaki pan Iksiński ma majątek, czy jest w związku małżeńskim, czy ma wspólność ustawową małżeńską. Weryfikacja tego spoczywa na barkach naczelników urzędów skarbowych. Zwłaszcza, że oni mają do tego instrumenty. Natomiast od 25 marca 2024 roku, jeżeli wierzyciel będzie chciał, żeby egzekucja Iksińskiego była prowadzona ze wszystkich możliwych składników jego majątku, to będzie musiał ustalić, czy zobowiązany jest w związku małżeńskim, czy w jego małżeństwie jest wspólność ustawowa małżeńska, i kto jest jego małżonką/małżonkiem – bo jeżeli wierzyciel tego nie ustali i wystawi po prostu tytuł tak, jak do tej pory, to egzekucja będzie mogła być prowadzona tylko z jego majątku odrębnego. Doskonale wiemy, że zdecydowana większość naszych podatników jest w związkach małżeńskich, w których panuje ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej. Jeżeli więc egzekucja ma być prowadzona tylko z majątku odrębnego, no to mamy problem, bo osoby – zwłaszcza z dłuższym stażem małżeńskim – majątku odrębnego nie posiadają poza wynagrodzeniem za pracę i to jeszcze do czasu, kiedy to wynagrodzenie nie opuści rachunku bankowego pracodawcy. Wcześniejsze nowelizacje ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przerzuciły obowiązki ustalania małżonka i panującego ustroju majątkowego w małżeństwie zobowiązanego, na naczelników urzędów skarbowych, bo oni mają do tego instrumenty, mają więcej informacji na temat dłużników. Spowodowało to, że egzekucja była szybsza. Natomiast ci wierzyciele i ci wójtowie, którzy nie wyczerpią wszystkich możliwości prowadzenia egzekucji, muszą się liczyć z tym, że będą mieli bardzo wiele egzekucji nieściągalnych. A jak nieściągalnych, to nie będzie pieniędzy w budżetach.
Czy jest więc jakaś szansa, żeby proces ten usprawnić?
– Naczelnik urzędu skarbowego rozkłada ręce i mówi, że ja ci nie mogę dać żadnych danych, bo ty jesteś innym organem. Owszem, oficjalnie jak się do mnie zwrócisz jako do organu egzekucyjnego to tak. Ale czy ja mam do organu egzekucyjnego się zwracać? Tym bardziej, że o tym kto jest żoną pana Iksińskiego to tak naprawdę z pierwszej ręki wie, i tu uwaga kuriozum totalne: wójt, burmistrz, prezydent jako kierownik urzędu stanu cywilnego. Niestety w niektórych urzędach, zwłaszcza w momencie kiedy wprowadzono przepisy RODO, pojawił się brak współpracy między urzędnikami. Urzędnicy z urzędu stanu cywilnego mówią, że nie mogą tych danych dać, bo RODO. Ja zawsze tłumaczę pracownikom merytorycznym, że przecież to ten sam wójt, burmistrz, prezydent, który jest organem podatkowym, jest też kierownikiem USC.
Drugi problem jest taki, że nawet jak ta współpraca jest bardzo dobra na płaszczyźnie gminy, czyli pracownicy między sobą współpracują, USC dane przekazuje, to przepisy o aktach urzędu stanu cywilnego nie zakładają na dzisiaj zbierania na okoliczność zawarcia związku małżeńskiego takich informacji, jak ustrój majątkowy małżeński. Nawet jeśli wójt raz wejdzie w posiadanie informacji o ustroju majątkowym małżeństwa podatnika, to dane te mogą być nieaktualne przy wystawianiu tytułu wykonawczego na następne zaległości. Oczywiście ustrój wspólności majątkowej może w ciągu małżeństwa ulec zmianie. Zobowiązany może ustanowić rozdzielność majątkową, albo z rozdzielności przejść na wspólność ustawową. To są rzeczy, które nie powinny służb finansowych interesować w celu wyegzekwowania zaległości, a niestety nowelizacja przepisów poszła właśnie w tym kierunku.
Rozumiem, że o tym problemie będzie mowa również podczas VI Krajowego Kongresu Skarbników w dniach 12-13 marca?
– Tak, będę mówiła skarbnikom, żeby zwrócili uwagę wójtów, burmistrzów, prezydentów na to usprawnienie przepływu informacji wewnątrz urzędu, żeby służby finansowe nie miały blokowanego dostępu do danych, które są gromadzone w USC.
Czyli nawet w ramach tych samych struktur państwowych i samorządowych jest ten problem, który blokuje skuteczne działanie?
– Dokładnie, a nie każdy szef chce wchodzić w kontakty między pracownikami merytorycznymi. Ale nieraz bez wydania polecenia przez szefa w kwestii udzielenia informacji nic się nie zrobi. Można zrobić minimum, czyli wystawiamy tytuły tylko z takimi danymi, jakie na dziś mamy, a więc tylko z danymi podatnika, nie małżonka. Wówczas trzeba liczyć się z tym, że tytuł będzie realizowany, ale wróci jako niezrealizowany z uwagi na brak odrębnego majątku zobowiązanego.
Media tylko wtedy zwracają uwagę na problem, kiedy krzywda dzieje się podatnikowi. Nikt nie patrzy na to, że źle się dzieje, bo w budżecie gminy nie ma pieniędzy i przez to na przykład nie będziemy mieć na osiedlu oświetlenia.
Gminy przede wszystkim muszą dbać o swoje dochody, nie mogą liczyć na wsparcie ze Skarbu Państwa. Co innego powiaty, one w zasadzie nie mają dochodów własnych, dlatego problemy z egzekucją administracyjną w powiatach będą marginalne.
Egzekucja administracyjna to przede wszystkim dochody podatkowe i publicznoprawne. A z jakimi problemami w zakresie dochodów cywilnoprawnych borykają się jednostki samorządu terytorialnego?
– Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał orzeczenie w sporze między jednym z deweloperów na Opolszczyźnie a starostą nyskim. Rozstrzygnięcie dotyczyło stosowania tak zwanej rekompensaty z tytułu odzyskiwania należności. Ustawa o cenach w transakcjach handlowych dała prawo wierzycielom cywilnym, ale również publicznoprawnym, takim jak gmina, powiat, do tego, że w sytuacji kiedy powstaje zaległość cywilnoprawna, wynikająca z transakcji handlowej czyli na przykład dzierżawy, umowy najmu lokalu użytkowego, to wierzyciel ma prawo, obok żądania odsetek ustawowych za opóźnienie w transakcjach handlowych, żądać jeszcze rekompensaty od odzyskiwania roszczeń. Czyli zażądać takiej kwoty, którą ponosi wierzyciel w związku z tym, że musi zaangażować sztab ludzi w to, żeby te pieniądze odzyskać (zwłaszcza, że komornicy mają wysokie stawki, jeżeli chodzi o egzekucję sądową, a nie zawsze te egzekucje kończą się sukcesem). Ta rekompensata stanowi równowartość 40, 70 albo 100 euro od jednej kwoty zaległości. Wspomniany wyrok TSUE odnoszący się do zobowiązania z tytułu użytkowania wieczystego stanowił, że rekompensaty nie można pobierać, w sytuacjach kiedy wierzyciel działa władczo, kiedy ustawa nakłada obowiązek na kontrahenta zapłaty należności cywilnoprawnych. Takim przykładem było właśnie użytkowanie wieczyste, bo opłatę z tytułu użytkowania wieczystego reguluje ustawa. TSUE odniósł się tylko do użytkowania wieczystego. Niestety, niektóre regionalne izby obrachunkowe, w oparciu o przedmiotowy wyrok, zajęły stanowisko, że rekompensata za odzyskiwanie należności gminom się nie należy, nie tylko przy egzekwowaniu opłaty za użytkowanie wieczyste, ale przy odzyskiwaniu wszystkich innych należności cywilnoprawnych. Z taką wykładnią rozszerzającą wyroku TSUE nie zgadza się Najwyższa Izba Kontroli.
Wydawałoby się, że to są takie małe, nieistotne sprawy, ale jak je wszystkie pozbieramy to okazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają problem z dochodzeniem swoich należności.
Mamy nadzieję, że duża liczba skarbników, którzy pojawią się na Kongresie, pozwoli na lepszą wymianę informacji i możliwość spotkania z ekspertami. Wiemy, że tego skarbnikom zawsze brakuje. W moim panelu pojawi się między innymi temat egzekucji z nieruchomości. To kolejne ważne zagadnienie w dyskusji, którego gminy nie wykorzystują w pełni swoich możliwości.
Jako Fundacja mówimy, że ci skarbnicy muszą mieć ze sobą kontakt i wymieniać te informacje, bo często są sami z tym problemem.
Kongres jest właśnie takim miejscem, gdzie skarbnicy mogą wymieniać się wiedzą, doświadczeniem i co równie ważne poznać się. Nie każdy skarbnik ma też tyle odwagi czy czasu, żeby obdzwonić przynajmniej ościenne gminy, i dowiedzieć się, jak oni robią podobne rzeczy. Dlatego właśnie takie spotkanie jak Kongres jest bezcenne.
Dziękujemy za rozmowę.
