Współpraca samorządów z organizacjami pozarządowymi i wolontariatem

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - KOMENTRZE - SAS 4 / 2021

PODSTAWA PRAWNA WSPÓŁPRACY

Obecnie organizacje pozarządowe tworzą sieć dobrze rozwiniętych i zróżnicowanych podmiotów, które ze względu na rodzaj działalności, określanej jako działalność pożytku publicznego, wykonują zadania, które z mocy prawa realizują również jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1057 oraz z 2021 r. poz. 1038 i 1243: dalej: ustawa) w art. 3 ust. 1 definiuje działalności pożytku publicznego jako działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Warto też zaznaczyć, że obszar ich działania nosi – w zdecydowanej większości – cechy działań lokalnych i tylko nieliczne z tych organizacji obejmują swoim zasięgiem regiony czy nawet obszar całego kraju. Stwarza to potencjalne możliwości współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego przejawiającej się w różnych formach, od prostego dofinansowywania wykonywanych zadań po bardziej skomplikowane, wielowątkowe i wieloletnie relacje.
Na potrzeby niniejszego artykułu wskazano jedynie przepisy odnoszące się wyłącznie do gminy, ale należy pamiętać, że w przypadku powiatów i samorządowych województw regulacje są podobne.
Analizując więc stosunki między gminami a organizacjami pozarządowymi w ujęciu prawnym, należy zauważyć, że ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepis, który odnosi się wprost do takiej współpracy. Ma on jednak charakter kompetencji ogólnej i sposobu realizacji tego zadania nie konkretyzuje. Otóż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) do zadań własnych gminy ustawodawca zaliczył sprawy współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy. Pamiętać jednak należy, że ustawa o samorządzie gminnym ma charakter ustrojowy i nie zawiera szczegółowych regulacji, które powinna znaleźć się w ustawach zwykłych. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego reguluje w całości prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy, o której mowa w art. 4d ustawy. Tak więc to cytowana wyżej ustawa stwarza ramy współpracy między gminami a organizacjami pozarządowymi i powinna stanowić podstawę ich wzajemnych relacji.

PROGRAM WSPÓŁPRACY

Omawiając relacje między organizacjami pożytku publicznego a jednostkami samorządu terytorialnego stwierdzić należy, że najważniejszym dokumentem ustalającym zasady wzajemnych relacji jest program współpracy, którego charakter został określony w art. 5a ust. 1 ustawy. Program, o którym mowa, uchwalany jest corocznie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego po konsultacjach do 30 listopada roku poprzedzającego okres jego obowiązywania. Zaznaczyć należy, że program, o którym mowa w powołanym przepisie ma charakter obligatoryjny, w przeciwieństwie do programu wieloletniego (art. 5a ust. 2 ustawy). Inaczej mówiąc, organy stanowiące mają obowiązek uchwalenia programu corocznego. Warto nadmienić, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, że przekroczenie wskazanego w ustawie terminu, tj. 30 listopada nie powoduje wzruszenia takiej uchwały. Sądy uznały, w licznych orzeczeniach, że termin wskazany w ustawie nie jest terminem zawitym, ale instrukcyjnym, a jego naruszenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ważne jest również i to, że uchwała podjęta w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, o której mowa w art. 5a ust. 1 ustawy, stanowi akt prawa miejscowego, co niesie za sobą określone konsekwencje, szczególnie dotyczące zasad tworzenia takiej uchwały oraz jej publikacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 591/20). Brak publikacji omawianej uchwały w sposób przez prawo przewidziany w istotny sposób narusza prawa, skutkując uchyleniem takiej uchwały. W tym kontekście warto jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, to rada gminy jest organem właściwym do uchwalenia programu współpracy.

FORMY WSPÓŁPRACY

Formy realizacji przez organizacje pozarządowe zadań zleconych ujęte zostały w art. 11 ust. 1 pkt 1-2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej wspierają realizacje zadań lub powierzają realizację zadań w sferze publicznej. Wsparcie następuje wówczas, gdy organizacja samodzielnie takie zadanie realizuje a organy jedynie w części realizację tych zadań wspierają; powierzanie zaś wtedy, gdy zadanie takie zlecone zostaje przez organ i w całości przez organ finansowane. Co istotne, tak w jednym, jak i w drugim przypadku ustawa wprost nakazuje przeprowadzenie otwartych konkursów.
W przypadku gmin można je określić dwutorowa jako współpracę oraz działanie na rzecz organizacji pozarządowych i podmiotów określonych w ustawie. Przy braku legalnej definicji terminów współpraca i działanie, o których mowa, pojęcia te należy rozumieć szeroko, nie zapominając jednocześnie, że organy administracji publicznej muszą działać zgodnie z prawem i w granicach prawa. W praktyce współpraca mogłaby więc przybrać dowolną formę. Podobnie, co warto zauważyć, że jedną z form bezpośrednio wskazaną w ustawie w art. 9 ust. ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, według którego w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. O ile forma współpracy nie została przez ustawodawcę określona, o tyle zakres tej współpracy musi mieścić się w charakterze zadań realizowanych przez te organizacje. Zakres ten jest określany jako działalność pożytku publicznego.
Wypada więc przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Jeżeli zaś chodzi o „sferę zadań publicznych” to została ona określona w ujęciu skatalogowanych zadań w art. 4 ust. 1 ustawy.

KONKURSY OTWARTE

Współpraca, o której mowa w ustawie, może przybrać formę wspierania lub powierzania przez organy administracji publicznej wykonywania przez organizacje pozarządowe zadań publicznych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, wspieranie oraz powierzanie, o których mowa w ust. 1, odbywają się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert albo w trybach określonych w art. 11a– 11c lub art. 19a. Podstawową formą „wyboru” organizacji, która uzyska wsparcie lub której powierzy się wykonywania zadań jest forma konkursowa. Zasady i tryb przeprowadzania konkursów uregulowany został w całości w Rozdziale 2 ustawy pod tytułem: Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Ze zrozumiałych względów tryb konkursowy ma na celu wybór nie tylko najlepszej „oferty” realizacji zadań publicznych, ale też zapewnienie organizacjom równego dostępu do środków publicznych.

Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, określonych w ustawie. Jeżeli zaś chodzi o „sferę zadań publicznych” to została ona określona w ujęciu skatalogowanych zadań w art. 4 ust. 1 ustawy.

SPIS TREŚCI

 

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa