Zasiłek celowy z tytułu strat poniesionych w wyniku zdarzeń losowych, klęski żywiołowej lub ekologicznej
ANALIZY - SAS 5 / 2014
Przedmiotem niniejszej analizy jest orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przesłanek przyznania uprawnionym osobom zasiłków celowych ze względu na poniesione szkody wywołane zdarzeniami losowymi albo klęskami żywiołowymi lub ekologicznymi.
Przypomnijmy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (zwanej dalej u.s.p.) zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Ustęp 2 art. 40 u.p.s. stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Sposób redakcji przepisu nie pozostawia wątpliwości, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ uprawniony do realizacji zadań pomocy społecznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy (treści rozstrzygnięcia). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organów przy wydawaniu decyzji, ale wykazania, iż w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/11, orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej w dalszym tekście CBOSA).
ORZECZNICTWO
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtowany został pogląd, że wykładnia art. 40 u.s.p. nie powinna być dokonywana w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, w tym przede wszystkim od pozostałych przepisów dotyczących zasiłku celowego. W dalszej zaś kolejności organy i sądy powinny mieć na uwadze regulacje określające cel pomocy społecznej zapewnianej przez struktury rządowe i samorządowe.
W wyroku z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 40 u.p.s. należy odczytywać łącznie z art. 39 ust. 1 u.p.s., określającym charakter zasiłku celowego. Zgodnie z wymienionym wyżej przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Zdaniem sądu dla przyznania zasiłku celowego w oparciu o regulacje art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. nie jest więc wystarczające poniesienie szkody w wyniku zdarzenia losowego czy klęski żywiołowej lub ekologicznej. Dla przyznania zasiłku konieczne jest także ustalenie, że pomimo wykorzystania własnych środków i możliwości, osoba lub rodzina ubiegająca się o zasiłek nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Analogiczny pogląd został wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt 2220/10, CBOSA. W cytowanym orzeczeniu NSA podniósł, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. ma służyć tym samym celom co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s. Nie jest to bowiem jakiś inny „zasiłek celowy”, ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wynika to także z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., który określa, iż pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Z przywołanych orzeczeń wynika w sposób jednoznaczny, że z art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. nie należy wywodzić bezwzględnego prawa do odszkodowania za straty poniesione w wyniku zdarzeń wymienionych w przepisie. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, nie ma więc charakteru odszkodowawczego, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych.
Z zaprezentowanego wyżej stanowiska judykatury można wyprowadzić wniosek, że prawa do zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust.
1 i 2 u.p.s. nie nabędą osoby lub rodziny, których możliwości mieszkaniowe pozwalają na zaspokojenie potrzeb życiowych w innym miejscu, niż to dotknięte zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub klęską ekologiczną. Tym bardziej prawa do zasiłku celowego na podstawie komentowanego przepisu nie nabędą osoby, których nieruchomości lub mienie dotknięte zdarzeniami wskazanymi w przepisie stanowią dodatkowy majątek wnioskodawcy, który nie jest jego ośrodkiem spraw życiowych i nie służy zaspokajaniu jego potrzeb życiowych (np. dom letniskowy lub ogródek działkowy – por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/11, CBOSA).
Idąc dalej wskazać trzeba, że w jednostkowych przypadkach sądy administracyjne stanęły na stanowisku przeciwnym. W wyroku NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2213/11, CBOSA oraz wydanym w jego następstwie wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 945/12, CBOSA wyrażony został pogląd, że jedynym formalnym kryterium przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. jest poniesienie przez tę osobę (rodzinę) straty w wyniku zdarzeń opisanych w ww. przepisie. W związku z tym fakt, iż strona posiada inne możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i życiowych, nie stanowi sam w sobie przesłanki wystarczającej do odmowy przyznania zasiłku. Powyższego stanowiska orzeczniczego nie sposób jednak, zdaniem autora, traktować jako abstrakcyjnego sposobu dokonywania wykładni przepisów u.s.p. dotyczących zasiłku celowego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że powołane wyżej orzeczenia wydane zostały w specyficznym stanie faktycznym i prawnym. Przedmiotem skarg była w tym przypadku odmowa przyznania zasiłku celowego w związku z poniesieniem przez skarżącą szkód na nieruchomości dotkniętej klęską powodzi w maju 2010 r. Uchylając wyrok WSA i przekazując sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, NSA podkreślił, że wydając decyzję organ pomocy społecznej, w procesie przyznawania specjalnych zasiłków celowych osobom dotkniętym klęską powodzi w 2010 r. powinien, prócz przepisów ustawy o pomocy społecznej, wziąć także pod uwagę wytyczne organów administracji rządowej określające zakres podmiotowy i przedmiotowy form pomocy oraz tryb jej przyznawania.
UCHWAŁA RADY MINISTRÓW
W uchwale Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 r. przyjęto, że obowiązują uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy. NSA powołał się przy tym na słowa Prezesa Rady Ministrów, który prezentując rządowy plan przeciwdziałania skutkom powodzi w 2010 r. wskazał, że „Każda rodzina lub właściciel domu lub mieszkania może otrzymać do 20 tys. zł na remont, bez potrzeby oceny rzeczoznawcy”. Szczegółowe wytyczne Wojewody oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie przyznawania pomocy powodzianom powinny stanowić posiłkowo podstawę przyjętego przez organ pomocy społecznej kryterium „pomocowego”. W świetle art. 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Środki na ten cel zapewnia budżet państwa. Natomiast zgodnie z art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina (ośrodki pomocy społecznej) realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.). Wspomniane środki przekazane zostały z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na przeciwdziałanie klęskom żywiołowym i usuwanie ich skutków, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Środki otrzymane przez wojewodę od właściwego ministra zostały następnie przekazane gminie. Uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), gminy niewątpliwie zobowiązane były przestrzegać określonych zasad wydatkowania środków otrzymanych z budżetu państwa. Niemniej jednak powyższe wytyczne powinny być także wykorzystywane przez organ administracji w celu zapewnienia realizacji zasady równości obywateli w dostępie do świadczenia pomocowego z budżetu Państwa - zasiłku celowego w wysokości podstawowej do 20 tys. zł. Oczywiście wytyczne te nie mogą być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji, mogą natomiast być wykorzystywane, jako argumentacja subsydiarna, w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób, które poniosły straty w wyniku kataklizmu powodzi.
Zdaniem autora specyfika okoliczności, w jakich wydany został omawiany wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2213/11, nie pozwala na abstrakcyjne zastosowanie argumentacji w nim zawartej jako wiążącej organy pomocy społecznej w każdym możliwym przypadku orzekania w sprawach zasiłku celowego z tytułu zdarzeń losowych oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej. Orzeczenie to warto jednak zachować w pamięci jako przestrogę przed ograniczaniem rozpoznania sprawy przez organy pomocy społecznej wyłącznie do zbadania sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o zasiłek celowy i skonfrontowania tej sytuacji z przepisami u.p.s. Przy rozpoznaniu sprawy organ winien mieć również na uwadze to, czy w związku z klęską żywiołową lub ekologiczną (szczególnie o zasięgu wojewódzkim lub ogólnokrajowym) organy administracji rządowej nie przewidziały dodatkowych form lub programów pomocy, na które zostały przewidziane dodatkowe środki pieniężne i które mogłyby rozszerzać sposób ich wydatkowania w stosunku do sposobów określonych w przepisach regulujących pomoc społeczną.
Michał Pęczkowski
