Elementy raportu o stanie gminy lub powiatu
Nowe przepisy, obowiązujące od obecnej kadencji, nałożyły na wójta i zarząd powiatu obowiązek przygotowania raportu o stanie jednostki samorządowej. W obu przypadkach raporty muszą zyskać akceptację rady, w przeciwnym razie w konsekwencji może dojść do odwołania wójta albo zarządu powiatu.
Przepisy dotyczące raportu o stanie gminy zawarte są w art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 30a ustawy o samorządzie powiatowym. Przepisy dotyczące zawartości raportu są identyczne, więc można poddać je analizie jednocześnie z uwzględnieniem zadań realizowanych przez obydwie jednostki.
Zgodnie z art. 28aa ust. 1 u.s.g. i 30a ust. 1 u.s.p. wójt lub zarząd powiatu przedstawia radzie do 31 maja raport o stanie gminy (powiatu). Zgodnie z ust. 2 wyżej przytoczonych artykułów zarówno wójt, jak i zarząd powiatu, ma obowiązek przygotować raport obejmujący podsumowanie działalności wójta (zarządu powiatu) w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy (powiatu) i budżetu obywatelskiego. Istniejący zapis jest dosyć lakoniczny. Zwłaszcza, że ustawodawca używając sformułowanie „w szczególności” wskazał niektóre elementy raportu, z czego można wyciągnąć wniosek, że powinien zawierać jeszcze inne elementy, obrazujące sytuację jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi na brak jasnych zasad sporządzania raportu zachodzi obawa, że część radnych może kwestionować zawartość raportu. Nawet nie ze względu na oceny działalności wójta czy też zarządu, a na zawartość raportu. Część radnych może uznać, że do raportu nie wprowadzono danych, które w ich ocenie powinny tam się znaleźć, czy też dane są za mało szczegółowe. Brak precyzyjnego wskazania, co zawiera raport, może spowodować, że debata nad nim, zamiast merytorycznej dyskusji na temat sytuacji jednostki, zamieni się w polityczną kłótnię. Rozwiązaniem tego problemu, w mojej ocenie, jest art. 28aa ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 30a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem, zarówno rada gminy, jak i rada powiatu, może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Podjęcie uchwał nie jest obowiązkowe, rada może ale nie musi jej podjąć. Niemniej jednak dzięki podjęciu takiej uchwały zarówno wójt, jak i zarząd, będą wiedzieli, jakie elementy (poza określonymi przepisami prawa) będą musiały zostać zawarte w raporcie oraz jaki poziom szczegółowości winien zawierać raport.
Odnosząc się do zawartości raportu, jego obligatoryjnym elementem jest analiza polityk, programów i strategii. Gmina realizuje szereg programów, m.in. gminny program przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, gminny program wspierania rodziny, gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, plan gospodarki odpadami dla gminy, gminny program rewitalizacji, wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Powiaty realizują następujące programy: powiatowy program zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, program przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, powiatowy program opieki nad zabytkami, program ochrony środowiska, program rozwoju edukacji, program rozwoju pieczy zastępczej, program działań na rzecz osób z niepełnosprawnościami, program rozwoju sportu, program zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego. Są też programy realizowane zarówno przez gminę i powiat: program współpracy w organizacjami pozarządowymi, program pozbywania się azbestu z terenu gminy czy też powiatu, program ochrony środowiska, plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Gminy i powiat przyjmują długoterminowe strategie rozwoju, z tych dokumentów organy zarządzające też muszą zdać relację, dyskusyjne jest czy powinien składać je corocznie. Reasumując, organ zarządzający gminą i powiatem, winien dokonać analizy realizacji programów i polityk prowadzonych przez jednostkę, a następnie poinformować radę, na jakim etapie realizacji znajduje się program i strategie. Jakie elementy zostały wykonane, a jakie nie oraz pokusić się o analizę przyczyn zaistniałych opóźnień.
Drugim elementem raportu jest informacja o wykonaniu uchwał rad. Jeżeli przedmiotem uchwały jest program lub polityka to informacja o ich wykonaniu znajdzie się w części raportu, o którym mowa powyżej. Przedstawienie informacji o realizacji pewnych uchwał nie będzie budziło wątpliwości, np. uchwały w sprawie nabycia lub zbycia nieruchomości, nadania nazwy ulicy, uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na podpisanie porozumienia administracyjnego lub umowy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Uchwały (w przypadku gmin) dotyczące przystąpienia do sporządzania studium lub zmiany miejscowego planu też nie budzą kontrowersji. Inaczej rzecz się ma z uchwałami w sprawie uchwalenia miejscowego planu, czy radzie wystarczy informacja, że uchwała jest realizowana, czy też wymagane są bardziej szczegółowe dane, np. ile wypisów i wyrysów wydano na podstawie planu. Podobnie z uchwałami w sprawach podatkowych przyjmowanych przez radę gminy, czy wystarczy informacja, że uchwały są wykonywane, czy potrzebna jest informacja, ile poszczególnych decyzji wystawiono, ile zobowiązań podatkowych zostało zapłaconych.
Jak wyżej zostało wskazane, ujęcie przez ustawodawcę pojęcia „w szczególności” wskazuje, że programy oraz uchwały są elementami raportu. Zasadne jest umieścić w pierwszej części raportu ogólnej charakterystyki gminy i powiatu, ich położenie, demografię jednostki samorządu terytorialnego. Wydaje się, że w tym miejscu należałoby umieścić informację o zasobach przyrodniczych gminy i powiatu (oraz określić ich wpływ na rozwój jednostki), gospodarce oraz infrastrukturze technicznej, ponadto należałoby zamieścić dane dotyczące oświaty, ochrony zdrowia, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Niezwykle istotnym elementem raportu jest informacja o sytuacji finansowej jednostki. Informacjami podstawowymi dającymi wiedzę o sytuacji jednostki są wskaźniki wskazujące na udział dochodów własnych w dochodach ogółem; udział wydatków majątkowych na tle wydatków ogółem; ogólne zadłużenie, poziom wolnych środków. Wykonanie budżetu gminy i powiatu, czyli informacje o dochodach i wydatkach jednostki, wynik jednostki – deficyt lub uzyskana nadwyżka, dotacje uzyskane ze środków zewnętrznych oraz dochody pochodzące z majątku jednostki. Kolejnymi elementami raportu dotyczącymi sytuacji finansowej jednostki jest analiza wykonania wydatków majątkowych jednostki, wskazanie podstawowych inwestycji wraz z informacją o wysokości wykorzystanych środków finansowych w porównaniu do planu oraz wieloletnia prognoza finansowa w zakresie planu spłat obsługi zadłużenia, prognoza nadwyżki lub limitu zadłużenia na najbliższe lata. W przypadku gdy w jednostce funkcjonuje budżet obywatelski należy zamieścić informację o wysokości środków przeznaczanych na budżet obywatelski, liczbie zgłoszonych projektów, wybranych projektów i wydatkowanych środkach. Dyskusyjne jest, czy elementem raportu musi być informacja o stanie mienia komunalnego, na tej samej sesji radni będą głosować absolutorium dla wójta albo zarządu, również na podstawie informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej jednak raport o stanie gminy lub powiatu, jako całościowy i zupełny dokument, powinien zawierać takie informacje.
W raporcie winien zostać zawarty rozdział opisujący współpracę z podmiotami, z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, czy tez porozumienia administracyjne, informacje o związkach komunalnych, porozumieniach, stowarzyszeniach oraz innych formach współpracy w tym współpracy zagranicznej.
Raport o stanie gminy i powiatu powinien być dokumentem obrazującym sytuacje jednostki, wskazując na jej zasoby oraz stopień i zakres realizacji zadań jednostki. Pomimo zapisu, że raport zawiera informację o działalności wójta (zarządu), w mojej ocenie, w raporcie nie należy umieszczać informacji np. o liczbie decyzji wydawanych przez wójta, czy też ilości umów zawartych przez jednostkę. Są to informację zbyt szczegółowe, niemające wpływu na informację o sytuacji jednostki.
Paweł Duszyński
radca prawny
