Czy zadłużenie samorządów jest zbyt wysokie?
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 6 / 2016
Przez ćwierć wieku swojego istnienia polski samorząd terytorialny wygenerował zadłużenie w łącznej wysokości 71,6 mld zł. Odpowiedź na pytanie, czy ten poziom zobowiązań należałoby uznać za nadmiernie obciążający przyszłe funkcjonowanie samorządów i redukujący ich potencjał inwestycyjny nie jest oczywista.
Odniesienie do dochodów ogółem (36% na koniec 2015 r.) nie jest dobrą miarą poziomu zadłużenia. Ważna jest nie ogólna wysokość dochodów, ale tej ich części, którą można przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Nowy sposób limitowania zadłużenia, obowiązujący od 2014 r., idzie we właściwym kierunku, chociaż nie jest wolny od rozwiązań kontrowersyjnych a nawet błędnych (raty odsetkowe, najpierw jako wydatek bieżący pomniejszają nadwyżkę operacyjną, a następnie wymaga się, aby w tak zmniejszonej nadwyżce zmieścić je ponownie).
Wykres pokazuje relację łącznej nadwyżki dochodów bieżących samorządów nad ich wydatkami bieżącymi (powiększonej o dochody ze sprzedaży mienia) do wysokości łącznego zadłużenia. Uderza przede wszystkim zmiana, która zaszła w roku 2009. Do tego momentu zadłużenie wzrastało dość szybko (o 51% w ciągu 4 lat), towarzyszył temu jednak jeszcze wyższy wzrost nadwyżek, które można przeznaczyć na jego spłatę (o 83%). W najlepszym pod tym względem 2007 r. zadłużenie nieznacznie tylko przekraczało roczną wartość nadwyżki.
Rok 2009 przyniósł gwałtowną zmianę sytuacji. Nadwyżka spadła o 29% zaś poziom zadłużenia wzrósł o 40%. Warto zwrócić uwagę, że za ponad połowę poziomu łącznego zadłużenia odpowiadają trzy lata: 2009-2011, kiedy wzrosło ono o 37 mld zł. Od 2012 r. zadłużenie rosło już powoli; do 2014 r. o 10%, a w 2015 r. nawet nieznacznie spadło. Równolegle od 2012 r. rosną nadwyżki dochodów, by w 2015 r. przekroczyć wreszcie poziom z 2008 r. W ostatnich latach sytuacja znacząco się poprawiała. W najgorszym pod tym względem 2010 r. łączne zadłużenie odpowiadało 6-letniej nadwyżce, w roku 2015 – już tylko nadwyżce 3-letniej. Nadal jednak daleko do stanu rzeczy sprzed kryzysu roku 2009.
Wykres powyżej obrazuje możliwości inwestycyjne samorządów bez zaciągania nowych długów. Uwzględniono sumę dostępnych środków, tj. nadwyżkę operacyjną oraz dochody majątkowe, w tym dotacje inwestycyjne, oraz obciążenie tych dochodów kosztami spłaty i obsługi zadłużenia. Co ciekawe, od 2007 r. tak rozumiane możliwości inwestycyjne w skali wszystkich samorządów ustabilizowały się na poziomie ok. 20 mld zł. Zmniejszoną nadwyżkę dochodów własnych zastąpiły zwiększone dotacje, w tym europejskie. W dwóch ostatnich latach dostępne środki na inwestycje znacząco wzrosły – do poziomu nieco przekraczającego 30 mld zł w 2015 r. Za wzrost ten odpowiedzialna jest, z jednej strony, coraz wyższa nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi (patrz wykres 1). Z drugiej zaś – spadek kosztów obsługi zadłużenia (z 3,6 mld zł w 2012 r. do 2,1 mld zł w 2015 r.) oraz jak można domniemywać, wymuszone przez nowy sposób limitowania zadłużenia, zaciąganie zobowiązań na dłuższe okresy. W 2013 r. na spłatę zadłużenia samorządy przeznaczyły 11,8 mld zł, w 2015 r. – 8,3 mld zł.
Okazuje się, że krytyczne dla stanu finansów komunalnych rozpatrywanego w aspekcie poziomu zadłużenia samorządów były trzy lata 2009-2011. W roku 2009 weszły w życie obniżone stawki PIT, co zmniejszyło potencjalne dochody samorządów o ok. 7 mld zł rocznie. Równocześnie rozkręcająca się perspektywa finansowa UE 2007-2013 była postrzegana powszechnie jako ogromna szansa rozwojowa dla samorządów. Wydatki majątkowe osiągnęły rekordowy poziom – średnio ponad 43 mld zł rocznie. Przy drastycznym spadku dochodów własnych, które można przeznaczyć na inwestycje, zaowocowało to dramatycznym przyrostem długu samorządowego, i to pomimo faktu, że liczne samorządy korygowały w dół plany inwestycyjne oparte na zbyt optymistycznej informacji Ministerstwa Finansów z jesieni 2008 r. co do wysokości dochodów z udziałów we wpływach z PIT i CIT.
Warto uzmysłowić sobie długofalowość skutków obniżenia stawek podatkowych. Co prawda, dochody z udziałów w PIT już w 2011 r. były wyższe w cenach bieżących niż w 2008 r., ale jeżeli uwzględnimy inflację, to okaże się, że w cenach stałych doszło do tego dopiero w roku 2014, czyli po sześciu latach. Dopiero w takim okresie wzrost łącznej sumy dochodów opodatkowanych PIT w pełni zrekompensował obniżenie wpływów spowodowane zmniejszeniem obciążenia podatkowego tychże dochodów.
Trzeba też wziąć pod uwagę szczególną rolę, jaką w systemie dochodów komunalnych pełnią udziały we wpływach z PIT (poza województwami). W budżetach samorządów są one głównym źródłem nadwyżek, które można przeznaczyć na inwestycje, a także spłatę zadłużenia. Dotyczy to pośrednio także jednostek o niskich dochodach podatkowych ze względu na istnienie wysokiej subwencji wyrównawczej, naliczanej w stosunku do średniego poziomu dochodów podatkowych, których PIT jest najważniejszym składnikiem.
Wzrost dochodów opodatkowanych PIT i w konsekwencji wzrost dochodów samorządów z tego źródła przyniósł w 2015 r. stabilizację systemu dochodów komunalnych jako całości, chociaż na znacznie wyższym niż przed 2009 r. poziomie zadłużenia i przy trudnej sytuacji niektórych samorządów. Jeżeli w kolejnych latach sytuacja w otoczeniu zewnętrznym samorządu nie ulegnie pogorszeniu, relacja pomiędzy wysokością zadłużenia a poziomem nadwyżek powinna ulegać dalszej poprawie.
Najbliższe lata grożą jednak powtórzeniem sytuacji z 2009 r. Z jednej strony, naturalne jest dążenie do jak najpełniejszego wykorzystania dostępnych środków europejskich, spodziewać się więc należy wysokiego poziomu inwestycji. Z drugiej strony, grozi ponowne ograniczenie dochodów z udziałów w PIT. Nierekompensowane podwyższenie kwoty wolnej od podatku dałoby skutki finansowe zbliżone do obniżki stawek z roku 2009 (utrata potencjalnych dochodów szacowana na 7 do 9 mld zł rocznie). Wielką niewiadomą są skutki ostatnio zaanonsowanego zamiaru wprowadzenia od 2018 r. obciążenia dochodów osób fizycznych jednolitą daniną, łączącą podatek dochodowy oraz składki na NFZ i ZUS, gdyż wymagało ono będzie nowego określenia korzystania przez samorządy z dochodów z tego źródła.
Można zaryzykować twierdzenie, że zagrożeniem jest nie tyle sam poziom zadłużenia samorządów, co możliwość zmiany warunków jego spłaty w wyniku zmian w systemie dochodów komunalnych.
Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych
