Rozporządzenie MBP – nowe obowiązki
i faktyczny termin ich wejścia w życie
ANALIZY SAMORZĄDOWE
24 stycznia 2023 r. formalnie weszły w życie przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (Dz.U. 2023 poz. 56; dalej jako: „rozporządzenie MBP”). Liczne wątpliwości budziły i w dalszym ciągu budzą krótkie vacatio legis oraz pominięcie przez prawodawcę w rozporządzeniu przepisów przejściowych dla podmiotów działających w oparciu o pozwolenie zintegrowane, przy jednoczesnym ustanowieniu terminu na dostosowanie dla pozostałych instalacji do dnia 1 stycznia 2024 r.
W konsekwencji, przedmiotem dyskusji jest kwestia tego, w jakim terminie nowe regulacje wynikające z rozporządzenia zobowiązują podmioty, działające w oparciu o pozwolenie zintegrowane, do dostosowania się do nowych wymogów, w szczególności zaś, czy uzasadniona jest obawa przyjęcia przez organy ochrony środowiska stanowiska, jakoby termin faktycznego dostosowania instalacji do wymagań rozporządzenia zrównany został z terminem formalnego wejścia w życie jego przepisów.
PRZEPISY ROZPORZĄDZENIA MBP – NOWE OBOWIĄZKI
Przyjęte regulacje określają wymagania dla instalacji, w których prowadzony jest proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych („proces MBP”) oraz dla samego procesu i powstających w jego efekcie odpadów. Przepisy § 3 ust. 4 i § 4 ust. 1 ustanawiają obowiązek prowadzenia rozładunku i przetwarzania odpadów komunalnych w obiektach zamkniętych. Wraz z wejściem w życie rozporządzenia MBP ograniczony został katalog odpadów dopuszczonych do wytwarzania odpadów powstających w procesie mechanicznego przetwarzania (§ 4 ust. 5) oraz wprowadzono szczegółowe warunki w zakresie czasu, frakcji i parametrów fizycznych prowadzenia procesów biologicznych, określone w § 5–7. Dodatkowo, stosownie do § 10, w odniesieniu do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, do prowadzenia procesów MBP stosuje się konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT).
WĄTPLIWOŚCI INTERPRETACYJNE – STANOWISKO PRAWODAWCY
Wątpliwości interpretacyjne, co do terminu na dostosowanie pozwoleń zintegrowanych, zgłaszane były już na etapie prac legislacyjnych. W 2020 roku, w toku prac nad wcześniejszą wersją projektu rozporządzenia, w odpowiedzi na postulat sugerujący wyznaczenie przynajmniej 24-miesięcznego terminu na dostosowanie techniczne zakładów oraz 12-miesięcznego terminu na wdrożenie zmian administracyjnych wprost wskazano, że: „Prawomocne decyzje administracyjne wydane przed wejściem w życie przepisów tego rozporządzenia stanowią prawa nabyte podmiotów i nie mogą być zabrane przepisami rangi rozporządzenia, dlatego, co do zasady, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane”. W podobnym tonie – choć mniej bezpośrednio – Ministerstwo Klimatu i Środowiska odpowiedziało na zgłoszoną w toku uzgodnień resortowych projektu rozporządzenia MBP wątpliwość, w zakresie braku przepisów przejściowych w kontekście krótkiego vacatio legis. Podkreślono wówczas, że: „W przypadku instalacji, które nie spełniają tych wymagań, dłuższy okres na dostosowanie będzie mógł być określony w indywidualnych decyzjach administracyjnych, wydawanych przez organy dla tych instalacji”. Oznacza to, że prawodawca świadomie i celowo odstąpił od uchwalania przepisów przejściowych, zakładając utrzymanie w mocy obowiązujących pozwoleń, w tym wynikających z nich praw i obowiązków.
Powyższe potwierdza odpowiedź Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 20 marca 2023 r. na interpelację K9INT38787 w sprawie rozporządzenia MBP, zgodnie z którą: „Przywołane powyżej decyzje zostały wydane podmiotom – posiadaczom odpadów. Decyzje te, uzyskując przymiot ostateczności, powodują, że dany posiadacz odpadów – w tym prowadzący instalację MBP – Strona – korzysta z tzw. ochrony praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej. (…) Zatem posiadacze odpadów mogą nadal prowadzić instalacje na warunkach określnych w danej w/w ostatecznej decyzji administracyjnej”. Zaprezentowane stanowisko słusznie odwołuje się do zasady ochrony praw nabytych, choć nie jest ona jedyną przesłanką przemawiającą za przyjęciem takiej interpretacji przepisów.
STUDIUM ORZECZNICTWA I ZASAD ADMINISTRACYJNYCH
Jedną z podstawowych zasad funkcjonujących w polskim systemie prawnym jest ochrona praw nabytych, której realizacji służy zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zakłada ona, że zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji, która stała się ostateczna, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, zgodnie z którym: „Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. (…) Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej” (np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13).
Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556, dalej jako: u.p.o.ś.) ustanawiają takie regulacje szczególne, pozwalające na cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania, jeżeli przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu (art. 195 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś.) oraz przewidujące obligatoryjne dokonanie analizy pozwolenia zintegrowanego przez właściwe do jego wydania organy, jeżeli wynika to z potrzeby dostosowania eksploatacji instalacji do zmian przepisów o ochronie środowiska (art. 216 ust. 1 pkt 3 u.p.o.ś.). Zakreślone w ten sposób kryteria wzruszalności wydanych pozwoleń zintegrowanych uwzględniają zarówno realizację zasady ochrony praw nabytych, jak i zasadę trwałości decyzji ostatecznych.
Ponadto, w sytuacji odwrotnej, czyli liberalizacji przepisów nowo uchwalonym aktem prawnym, orzecznictwo wywodziło, że: „Uchylenie z mocy prawa przepisów rozporządzenia, nie oznacza, że przestają obowiązywać decyzje czy inne akty administracyjne wydane na podstawie tych przepisów w okresie ich obowiązywania, o ile z odpowiednich przepisów intertemporalnych ustawy czy rozporządzenia uchylających uprzednio regulację, wyraźnie to nie wynika” (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2377/11).
Podsumowując, pogląd konsekwentnie wyrażany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, choć niebędący wiążącą organy inspekcji ochrony środowiska wykładnią prawa, znajduje potwierdzenie w ogólnych zasadach prawa administracyjnego i orzecznictwie. Pozwolenia zintegrowane, wydane przed wejściem w życie rozporządzenia MBP, zachowują ważność po 24 stycznia 2023 r. i dopiero wydanie decyzji zmieniającej służyć będzie dostosowaniu pozwolenia zintegrowanego do nowych regulacji. Do tego czasu w stosunku do tych podmiotów przepisy rozporządzenia MBP nie znajdą zastosowania jako odrębnego źródła obowiązków.
Daniel Chojnacki
partner, radca prawny
Klaudia Skubiszak
associate, aplikanta radcowska
Zespół Ochrony Środowiska
Domański Zakrzewski Palinka sp.k.
